II GSK 396/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 612/07 w sprawie ze skargi R. M. F. Spółki z o.o. w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz R. M. F. Sp. z o.o. w K. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 612/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi "R. M. F." Spółki z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka RMF) na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodnicząca KRRiT) z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, w pkt 1) uchylił uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w zakresie punktów: VIb, VII ppkt 1, 5 oraz VII ppkt 6 zdanie drugie; uchylił decyzję Przewodniczącej KRRiT: Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w zakresie punktów: VI b, VII ppkt 1, 5 oraz VII ppkt 6 zdanie drugie; stwierdził, że decyzje w zakresie opisanym w pkt 2 wyroku nie podlegają wykonaniu; umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie punktu VII ppkt 6 zdanie pierwsze uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i nr [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Przewodniczącej KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r.; zasądził na rzecz skarżącej Spółki od Przewodniczącej KRRiT zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt II SA 3200/01, uchylona została uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w pkt III, z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w pkt IV, VI, VII, X, XI, XII, XIV i XV oraz z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] a także decyzja Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] września 2001 r. w pkt 1 i w pkt 3 oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2001 r. w pkt V, VII, VIII, XII, XIII, XIV, XVI i XVIII. W wykonaniu powyższego wyroku KRRiT uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] postanowiła dokonać zmiany w udzielonej Spółce RMF koncesji z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "R. F.". Uchwała ta została utrzymana w mocy przez uchwałę KRRiT z dnia [...] października 2003 r. Nr [...]. Na podstawie uchwały KRRiT z dnia [...] lutego 2003 r. Przewodnicząca KRRiT wydała w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję Nr [...] w sprawie koncesji z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 33 ust. 2 i 3 w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1-3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114, z późn. zm.) dalej: u. r. i t., art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 494 § 2 k.s.h. Decyzją Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 u. r. i t. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Spółki RMF o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymana została w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2003 r., wprowadzająca zmiany w koncesji z dnia [...] maja 2001 r. W odniesieniu do możliwości tzw. rozszczepiania programu, której dotyczy pkt VI a i przede wszystkim VI b koncesji w brzmieniu ustalonym rozpatrywaną decyzją, w wielostronicowych wyjaśnieniach, nawiązujących do konkretnych sytuacji historycznych, wskazano przede wszystkim, że kwestia rozszczepień miała od początku charakter kontrowersyjny, ale w tzw. pierwszym procesie koncesyjnym Krajowa Rada wyrażając zgodę na taki sposób kształtowania programu nie dysponowała informacjami jaki to będzie miało wpływ na cały rynek koncesjonowany. Przytoczono pogląd Konwentu Komercyjnych Stacji Radiowych, że dzięki zakazowi rozszczepiania programu R. F. pozycja i sytuacja finansowa stacji lokalnych polepszyła się. Uznano, iż analizując sytuację rynkową tych stacji (w dobie recesji) należy stwierdzić, że pozostawienie uprawnienia do rozszczepiania mogłoby doprowadzić do upadku radiofonii lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Spółki RMF na ww. decyzję, uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu powołane wyżej decyzje i zawarte w nich ustalenia i oceny rozmijały się zasadniczo z ocenami prawnymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lipca 2003 r. poza rezygnacją z nakładania obowiązków związanych z kapitałową stroną działalności nadawczej na wspólników koncesjonariusza oraz wymogu uprzedzania o zamiarze dokonania niektórych czynności związanych z tą sferą działalności, niewiele zmieniła w treści zakwestionowanej koncesji z dnia [...] maja 2001 r. Porównanie obu decyzji koncesyjnych doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do przekonania, że obok zmian redakcyjnych, odniesienia - zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - niektórych kompetencji do Przewodniczącej KRRiT (a nie do samej Rady), ich istotne postanowienia, dotyczące zarówno kapitałowej strony działalności nadawczej, jak i kwestii rozszczepiania programu, pozostały w istocie takie same. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy braku szczegółowych i jednoznacznych uregulowań ustawowych określonych spraw, takich jak np. dopuszczalności "rozszczepiania programu" i przyjętej przez organ administracji odpowiedniej praktyce w tym zakresie, związanej z potrzebami rynku, nie można odmówić organowi prawa do zmiany tej praktyki. Zmiana taka powinna być jednak odpowiednio uzasadniona - i to nie w odniesieniu do konkretnych przypadków lecz w płaszczyźnie polityki administracyjnej odnoszącej się do całej dziedziny spraw objętych właściwością tego organu, a także wprowadzona w odpowiedni sposób i w odpowiednim czasie - tak aby nie zdezorganizować rynku i nie doprowadzić do nieuzasadnionych strat działających na nim podmiotów. Zjawiska związane z merytoryczną stroną działalności nadawczej, pozostającej poza zakresem zainteresowania Sądu, powinny jednak stanowić przedmiot rozważań KRRiT nie tylko przy okazji rozważania kolejnych koncesji, lecz powinny być ujęte w dokumencie programowym KRRiT, określającym politykę administracyjną Rady w tej dziedzinie i definiującym jej stanowisko w sposób generalny wobec występującej w praktyce nadawczej problemów. Dokument taki odpowiednio i wcześniej rozpowszechniony uprzedzałby koncesjonariuszy i ubiegających się o koncesję czego mogą się spodziewać i na co liczyć. Przewodnicząca KRRiT wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006 r. w pierwszym rzędzie uznał zasadność zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie dowodów z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przy piśmie KRRiT z dnia 4 maja 2004 r. dotyczących stanowiska KRRiT w przedmiocie możliwości uzyskania zezwolenia na rozszczepianie programu przez nadawców ogólnopolskich w ramach kolejnego procesu koncesyjnego na rozpowszechnianie programu radiowego ogólnopolskiego, w tym przez skarżącą Spółkę RMF. NSA podkreślił trafność poglądu WSA, że zagadnienie zezwolenia na rozszczepianie programu radiowego przez nadawców ogólnopolskich należy do sfery praktyki organu koncesyjnego, jest objęte polityką administracyjną KRRiT w dziedzinie kształtowania rynku mediów radiowych, uwzględniającą zmiany zachodzące na tym rynku. Jednakże Sąd ten, nawiązując do stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2002 r., uznał, że zagadnienia te powinny być ujęte w dokumencie programowym KRRiT, przedstawiającym jej stanowisko w sposób generalny, odpowiednio wcześniej rozpowszechnionym, tak aby uprzedzał koncesjonariuszy i ubiegających się o koncesję czego mogą się spodziewać i na co liczyć. Brak takiego dokumentu zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powoduje, że nie ma podstaw dla właściwego uzasadnienia zmiany stanowiska KRRiT wobec dotychczasowej praktyki w kwestii rozszczepiania programu oraz odmowy udzielenia skarżącej Spółce zgody na rozszczepianie programu w zaskarżonej koncesji, wydanej w drugim postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem NSA sam brak takiego dokumentu nie może być utożsamiany z brakiem stanowiska KRRiT co do przyjętych na dany okres kierunków polityki administracyjnej w tej dziedzinie oraz z nieinformowaniem podmiotów zainteresowanych o tych kierunkach i ich zmianach. NSA wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zbyt rygorystycznie i nieprawidłowo odczytał stanowisko wyrażone w tym względzie w wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że z akt sprawy nie wynika, aby KRRiT informowała strony w toku postępowania koncesyjnego o zmianie swej polityki w zakresie wyrażania zgody na rozszczepianie programu. NSA zauważył, że w aktach sprawy, na podstawie których wyrokował wówczas Naczelny Sąd Administracyjny nie było zatem dokumentów na ten temat, tym samym Sąd ten nie mógł dokonać ich analizy i ocenić ich znaczenia w tym przedmiocie. Dokumenty takie zostały złożone w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w postaci protokołów z posiedzeń KRRiT w latach 1996-2000, w których uczestniczyli przedstawiciele dotychczasowych koncesjonariuszy, w tym także skarżącej Spółki RMF, dotyczących zagadnień strategii rozwoju i przyszłości rynku radiowego w Polsce, a zwłaszcza właśnie problematyki rozszczepiania sieci – programów, w szczególności protokoły posiedzeń odbywanych po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. o zmianie pierwszej koncesji z dnia [...] maja 1994 r. dla Spółki RMF. Posiedzenia te zakończone zostały ustaleniem KRRiT, że nie przewiduje ona wydania w przyszłych koncesjach zezwoleń na rozszczepianie programowe i reklamowe programów radiowych dla nadawców ogólnopolskich, o czym Spółka RMF została poinformowana przez Krajową Radę pismem z dnia [...] listopada 2000 r. [...]. Nastąpiło to przed wszczęciem drugiego postępowania koncesyjnego z ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 13 listopada 2000 r. – wniosek koncesyjny Spółki RMF z dnia [...] grudnia 2000 r. W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał analizy i oceny tych dokumentów dla potrzeb niniejszej sprawy w kontekście oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. Pominięcie tych dokumentów przez WSA stanowi zdaniem NSA naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w omawianym zakresie, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu w odniesieniu do pkt VIb zaskarżonej koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. zauważył, że z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przy piśmie KRRiT z dnia 4 maja 2004 r. nie wynika stanowisko organu co do przyjętych na dany okres kierunków polityki administracyjnej w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej. Sąd podał, iż posiedzenia Rady odbywające się do października 2000 r. miały na celu poznanie stanowiska nadawców na temat prawa do rozszczepiania sieci i nie kończyły się żadnymi wiążącymi ustaleniami. Nadto z protokołu z posiedzenia KRRiT z dnia [...] października 2000 r. wynika, że Rada nie była jednomyślna co do potrzeby pozbawienia skarżącej prawa do rozszczepienia sieci i w zakresie tym nie została podjęta żadna uchwała. Wyrażone w protokole stanowisko Rady nie zostało w żaden sposób uzasadnione, takiego uzasadnienia brak też w piśmie z dnia [...] listopada 2000 r. Zdaniem Sądu takie uzasadnienie jest niezbędne w sytuacji tak znaczącej zmiany w zakresie warunków udzielanej koncesji. Jego brak, jak również forma zaprezentowania stanowiska – w ocenie Sądu – sprawia, że zapis w protokole z dnia [...] października 2000 r. oraz pismo z dnia [...] listopada 2000 r. nie mogą być uznane za określające kierunki polityki administracyjnej w dziedzinie kształtowania rynku mediów radiowych przez organ państwowy właściwy w sprawach radiofonii i telewizji. Sąd uznał, iż przyjmując, że nie musi to być generalny dokument programowy, brak uzasadnienia dla uznania, że tak istotna zmiana polityki koncesyjnej może wynikać z dokumentów tej rangi jak wskazane powyżej. Zdaniem Sądu charakter takiego dokumentu jest szczególnie istotny, jeżeli zważy się dalszą politykę organu, prowadzoną już po wystosowaniu pisma z dnia [...] listopada 2000 r. do skarżącej. Sąd wskazał, że z oświadczenia pełnomocnika organu, złożonego na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. w dalszym ciągu przyznawane są rozszczepienia programowe dla różnych podmiotów, w tym dla T. P., [...] P. T. P., radiostacji diecezjalnych (co potwierdzają Biuletyny Informacyjne złożone przez skarżącą przy piśmie z dnia 23 maja 2007 r.), pomimo istnienia wątpliwości co do legalności działań w tym zakresie. Zdaniem Sądu konkluzji o odmiennym traktowaniu nadawców nie należy szukać w tym, że Spółka RMF jest radiostacją ogólnopolską, natomiast radiostacje diecezjalne takiego charakteru nie mają. Sąd uznał, że w tak newralgicznym zakresie polityka organu powinna być spójna i jednoznaczna dla wszystkich uczestników rynku. Jeżeli natomiast organ chce dokonać zróżnicowania nadawców, winien swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo umotywować tak aby było zrozumiałe dla wszystkich nadawców. Zdaniem Sądu przy uznaniu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji brak było jasnego stanowiska organu co do jego aktualnej praktyki administracyjnej w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej, należy zbadać, czy organ – realizując wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. – przedstawił w zaskarżonej decyzji w sposób staranny i konsekwentny motywy faktyczne i prawne odmowy udzielenia zgody na rozszczepienie programu. Nadto Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał oceny materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą oraz nie wskazał podstawy prawnej dla odmowy udzielenia zgody na rozszczepienie programu, albowiem argumentacja organu w tym zakresie zaprezentowana w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. uległa zmianie w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Sąd I instancji zauważył, że powoływanie się na brak regulacji ustawowej, mając na uwadze trwającą nadal praktykę Rady w tym zakresie jest niewłaściwe, a rozważania dotyczące pojęcia programu, redakcji i jej zadań w kontekście przygotowania materiałów pomijają w istocie ocenę przedstawionej przez skarżącą koncepcji wydzielania pasm programowych w sieci R. jako programu ogólnopolskiego i jednocześnie bliskiego słuchaczowi lokalnemu poprzez przedstawienie podstawowych informacji lokalnych, drogowych, pogodowych i kulturalnych. Odnosząc się zaś do postanowień pkt VII ppkt 1, 5 oraz ppkt 6 zdanie drugie Sąd I instancji uznał, iż decyzja w tym zakresie narusza obowiązujące prawo. W skardze kasacyjnej Przewodnicząca KRRiT zaskarżyła powyższy wyrok w części: punkt 1, 2, 3 sentencji wyroku z pominięciem jednak zaskarżenia w tych punktach zakresu obejmującego rozstrzygnięcie co do punktu VII w uchwałach KRRiT nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i nr [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz punktu VII, w stanowiących ich wykonanie, decyzji Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] i wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, względnie 2) zmianę tegoż wyroku w części zaskarżonej przez oddalenie w tym zakresie skargi strony przeciwnej, spółki R. M. F. Spółki z o. o. z siedzibą w K., a nadto: 3) zasądzenie od Strony Przeciwnej na rzecz Skarżącego Organu zwrotu kosztów postępowania za dwie instancje. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 12 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 147/06 – przejawiającej się w nieuwzględnieniu okoliczności, iż NSA uznał we wspomnianym wyroku, że Przewodniczący KRRiT i KRRiT we właściwym czasie poinformował nadawcę o zmianie polityki w zakresie rozszczepień programowych i reklamowych, a dowodem na tę okoliczność są dokumenty dołączone do pisma organu z dnia 4 maja 2004 r. (w aktach sprawy), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez dokonanie błędnej kontroli decyzji administracyjnej Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] oraz poprzedzających je uchwał KRRiT z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] i z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w zakresie uznania – na podstawie przypisanej KRRiT praktyki, a wbrew definicji legalnej programu radiowego zawartej w treści art. 4 pkt 4 u. r. i t. – że rozszczepianie programu jest dopuszczalne, gdzie rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie nastąpiło na podstawie faktów (praktyki KRRiT), a nie prawa (u. r. i t.), 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności prawnej, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 33 i 34 ust. 1 u. r. i t., granice sprawy koncesyjnej (administracyjnej) zostały publicznie ogłoszone przez Przewodniczącą KRRiT w Ogłoszeniu z dnia 13 listopada 2000 r. a ogłoszenie to nie obejmowało warunków programowych dających prawo do rozszczepień programu w lokalne pasma programowe oraz prawo do rozszczepiania reklam w lokalnych pasmach programowych, a także ograniczało postępowanie dowodowe wyłącznie do dokumentów mających wykazać zdolność wnioskodawcy do rozpowszechniania programu jednorodnego ze wszystkich stacji nadawczych jednocześnie, a nie programu zawierającego dodatkowo lokalne pasma programowe, dodatkowo wzbogacone o rozszczepione pasma reklamowe. II. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 4 pkt 4 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 4 u. r. i t. – poprzez jego niezastosowanie – a przez to pominięcie istoty i definicji legalnej "programu" radiowego jako jednorodnego zestawu uporządkowanych audycji, reklam i innych przekazów, regularnie rozpowszechnianych i pochodzących od jednego nadawcy, którego rodzaj i czas rozpowszechniania określa organ koncesyjny, 2) art. 37 ust. 1 pkt 4 u. r. i t. – poprzez błędne jego niezastosowanie – a to przez pominięcie wymogu istnienia samodzielnego warunku koncesji jakim jest "czas rozpowszechniania programu", a nie "czasy" gdyż w przypadku rozszczepień programu w lokalne pasma programowe z prawem do zamieszczania w tych pasmach reklam, zachodzi sytuacja mnogości równoległych czasów pasm lokalnych, co już jest wyraźnym odstępstwem od definicji programu, 3) art. 16 ust. 1 i 2 u. r. i t. w zw. z art. 4 pkt 4 u. r. i t. – poprzez jego niezastosowanie – co prowadzi do ryzyka powstania luki prawnej w zakresie obowiązywania, w rozszczepianych pasmach programowych, ustawowego limitu reklam ustanowionego w art. 16 ust. 1 i 2 u. r. i t. na 15% czasu i nie więcej niż 12 minut w ciągu godziny programu (jednorodnego) – gdzie dopuszczanie dodatkowych pasm reklamowych w ramach rozszczepień programu w pasma lokalne powodowałby zmultiplikowanie czasu programu i ustalenie sytuacji prawnej niezgodną z tym przepisem oraz przyznającej koncesjonariuszowi prawa sprzeczne z tym przepisem i koncesjami przyznanymi innym nadawcom, 4) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 oraz art. 34 ust. 1 u. r. i t. – poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w niedostatecznym ustaleniu, iż koncesja jest wymagana dla "rozpowszechniania programu" a nie programów, a przez to stanowi ustalenie warunków prawych (określenie konkretnie-indywidualnej sytuacji praw i obowiązków) nadawcy co do kształtu programu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że NSA w wyroku z dnia 12 października 2006 r. przedstawił wyraźną ocenę prawną, zgodnie z którą przedłożone przy piśmie z dnia 4 maja 2004 r. dokumenty stanowią dowód na istnienie stanowiska KRRiT w sprawie zmiany polityki w zakresie rozszczepień programowych i reklamowych oraz dowód na poinformowanie o tym koncesjonariusza jeszcze przed wszczęciem drugiego postępowania koncesyjnego. Tymczasem WSA w zaskarżonym wyroku nie zastosował się do powyższej oceny prawnej wobec dokumentów KRRiT załączonych do pisma z dnia 4 maja 2004 r. i dokonał własnej ich oceny uznając, że z dołączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika stanowisko KRRiT co do przyjętych na dany okres kierunków polityki koncesyjnej, a posiedzenia Krajowej Rady odbywające się do października 2000 r. nie kończyły się żadnymi wiążącymi ustaleniami. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono tym samym niewykonanie oceny prawnej wyroku NSA oraz błędną kontrolę decyzji administracyjnej. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż rozstrzyganie przez WSA sprawy rozszczepień programowych nie powinno pomijać skutków takiego rozstrzygnięcia na gruncie rozszczepień reklamowych. Nadto zdaniem organu nie wydaje się dopuszczalne orzekanie przez WSA na podstawie praktyki Krajowej Rady w sytuacji, gdy praktyka taka może być uznana za sprzeczną z prawną definicją programu zawartą w art. 4 pkt 4 u. r. i t. W ocenie Krajowej Rady WSA nie podjął tego zagadnienia nie tylko z punktu widzenia ryzyka powstania luki prawnej dla limitu reklam wyznaczonego w art. 16 ust. 1 i 2 u. r. i t., ale także z punku widzenia dopuszczalnego zakresu rozszczepienia programu w stosunku obowiązku jego jednorodności wyznaczonego definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u. r. i t. Strona skarżąca podkreśliła, iż już w 1999 r. spółka RMF dowiedziała się, że KRRiT nie popiera prawa do rozszczepień programowych z prawem do rozpowszechniania w nich reklam i że w przyszłym procesie koncesyjnym na dane częstotliwości nie udzieli. Mając powyższe na względzie bezpodstawne jest stwierdzenie, że KRRiT zmieniła swą politykę w sprawie rozszczepień dowolnie i dopiero w toku drugiego postępowania koncesyjnego, zakończonego decyzją Przewodniczącej z dnia [...] maja 2001 r. Kierując się zasadą równości obywateli wobec prawa oraz zasadą zrównoważonego rozwoju wszystkich uczestników rynku radiofonii (art. 32 i art. 5 Konstytucji) organ koncesyjny zdecydował się na ostateczne odstąpienie od przyznawania praw do rozszczepień programowych i reklamowych w pasmach lokalnych dla stacji o zasięgu ogólnopolskim w drugim procesie koncesyjnym. Organ podał, że drugi proces koncesyjny został zapoczątkowany Ogłoszeniem Przewodniczącej KRRiT z dnia 13 listopada 2000 r. W Ogłoszeniu zakreślono granicę postępowania koncesyjnego i zakres przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. udzielenie koncesji na rozpowszechnianie jednego programu radiowego o zasięgu ogólnopolskim, co oznacza, zdaniem organu, wyłączenie jednoczesnej możliwości rozszczepień w lokalne pasma programowe i to jeszcze z prawem zamieszczania reklam w tychże lokalnych pasmach programowych. Rozszerzenie tych granic przez wnioskodawców we wniosku i dodatkowych dokumentach jest niedopuszczalne, a dokonane musi zostać pominięte. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. M. F. Spółka z o. o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu przedstawiła swoje stanowisko w szczególności w odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i twierdzeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W niniejszej sprawie przypomnienie podstawowych zasad określających zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne z tego przede wszystkim powodu, że stanowią one jedną z zasadniczych przyczyn nieuwzględnienia wymienionego na pierwszym miejscu zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. Ponadto, uzasadnia stanowisko, że wobec nieprzedstawienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania stosowanymi przez organ administracji publicznej, dotyczących sfery ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny za podstawę dalszych rozważań przyjmuje stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako efekt akceptacji ustaleń organu administracji publicznej oraz poczynienia własnych ustaleń w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołuje się na związanie Sądu I instancji oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. W rzeczywistości związanie oceną prawną wynika również ze zdarzeń wcześniejszych i ma szerszy zakres niż opisywany w skardze kasacyjnej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt II SA 3200/01, uchylone zostały w częściach: uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] a także decyzja Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] września 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2001 r. Wyrok ten zapadł pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z art. 30 tej ustawy ocena prawna zawarta w tym wyroku wiązała organy, których decyzje i uchwały zostały uchylone. KRRiT oraz Przewodnicząca KRRiT, wydając w 2003 r. uchwały i decyzje będące w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, byli więc związani oceną prawną zawartą we wskazanym wyroku z 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa – p.p.s.a. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej: przepisy wprowadzające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wydając wyrok z dnia 27 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 46/04 stosował przepisy p.p.s.a. Już z tego też powodu (art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.) badając zgodność zaskarżonych aktów z prawem kontrolował, czy akty te zostały wydane zgodnie z oceną zawartą w wyroku z 2002 r. Poza tym na podstawie art. 99 przepisów wprowadzających sam był związany oceną zawartą w tym wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06, Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował z kolei, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podporządkował się ocenie prawnej zawartej w wyroku z dnia 24 października 2002 r. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny związany był tą oceną z mocy art. 99 przepisów wprowadzających. W uzasadnieniu wyroku przedstawił dodatkowo własną ocenę prawną co do możliwości stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz granic związania oceną wyrażoną w pierwszym wyroku wydanym w okresie sprzed wejścia w życie p.p.s.a. Ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06 była wiążąca dla Sądu I instancji wydającego wyrok zaskarżony rozpatrywaną obecnie skargą kasacyjną z powodów określonych w art. 190 p.p.s.a. Przedstawione okoliczności wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wydając zaskarżony wyrok związany był oceną prawną zarówno zawartą w wyroku z dnia 24 października 2002 r. jak i w wyroku z dnia 12 października 2006 r. Związanie tak rozumianą oceną prawną dotyczy także Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego obecnie skargę kasacyjną. Z tego też powodu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy na czym polega wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu pierwszego z wymienionych wyroków. W wyroku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt II SA 3200/01, w zakresie dotyczącym tzw. rozszczepiania programu, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę w dwóch kwestiach. W pierwszej kolejności dokonał wykładni legalnej definicji programu zawartej w art. 4 pkt 4 u. r. i t. i określił skutki efektów wykładni w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdził, że "z definicji tej wynikają dwa zasadnicze kryteria decydujące o uznaniu określonych przekazów za program - ma to być: 1) uporządkowany zestaw przekazów, 2) pochodzący od jednego nadawcy. Nie wymaga się natomiast wyraźnie, iżby ten uporządkowany zestaw był całkowicie jednolity pod względem treściowym. W świetle tego przepisu odmowa udzielenia zgody na rozszczepianie programu wymagałaby więc starannego, konsekwentnego prawnego i faktycznego uzasadnienia". Tym samym nie wykluczył dokonania przez organy administracji publicznej wykładni sprowadzającej się do wyłączenia możliwości rozszczepienia programu z powołaniem się na inne niż definicja programu unormowania. Uznał jednak, że takie stanowisko musiałoby zostać należycie uzasadnione w sposób pozwalający na jego kontrolę instancyjną i sądową. Po drugie, odniósł się do kwestii zmiany stosowanej wcześniej (w pierwszym procesie koncesyjnym) interpretacji prawa. Miał na uwadze okoliczność, że wydając wcześniej koncesje organ koncesyjny nie sprzeciwiał się rozszczepianiu programu. Wyraził ocenę, że: "Okoliczności, w których Przewodniczący KRRiT odmówił stronie skarżącej zgody na rozszczepianie programu ponadto wskazują, zdaniem Sądu, na naruszenie przez ten organ konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i prawa, będącej pochodną zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Opiera się ona na założeniu pewności prawa i przewidywalności postępowania organów państwa. Na pewność prawa składa się również sposób interpretacji prawa w procesie jego stosowania. Jeżeli zatem na gruncie niezmienionych przepisów prawa utrwaliła się określona ich wykładnia, pozwalająca przewidywać przyszłe rozstrzygnięcia organów administracyjnych, to nagła i niezapowiedziana zmiana tej wykładni godzi w bezpieczeństwo prawne obywatela (innych podmiotów prawa), tworzy dla nich swoistą pułapkę i naraża na konsekwencje niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania określonych przedsięwzięć (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., K. 22/99)". W sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06 Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się w pierwszej ze wskazanych kwestii. Co do drugiej, uściślił wcześniej wyrażoną ocenę prawną, że nie można wymagać od organu koncesyjnego opracowania dokumentu programowego określającego politykę administracyjną, w szczególności w dziedzinie rozszczepiania programu, definiującego stanowisko w sposób generalny. Wyjaśnił, że w chwili wyrokowania w dniu 24 października 2002 r. w aktach sprawy brak było dokumentów świadczących o tym, że KRRiT informowała strony w toku postępowania koncesyjnego o zmianie swej polityki w zakresie wyrażania zgody na rozszczepianie programu. Wskazał równocześnie, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w 2004 r. przedłożono szereg dokumentów dotyczących strategii rozwoju i przyszłości rozwoju rynku radiowego. Naczelny Sąd Administracyjny opisał te dokumenty i stwierdził, że powinny być ocenione jako dowody w ramach postępowania dowodowego toczącego się na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wydając zaskarżony wyrok, kierując się opisaną wiążącą oceną prawną wyrażoną w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że decyzje i uchwały w zaskarżonych częściach wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyraził stanowisko równoznaczne ze stwierdzeniem, że w trakcie powtórnego rozpatrywania sprawy przez organ koncesyjny nie tylko nie podporządkowano się wymienionej na pierwszym miejscu ocenie wyrażonej w wyroku z dnia 24 października 2002 r. ale w kwestii odmowy zgody na rozszczepianie programu w ogóle nie podano podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czym naruszono art. 107 § 1 k.p.a. Wskazana przez Sąd I instancji wada zaskarżonych aktów odpowiada więc naruszeniu przepisów postępowania. Na temat stosowania i wykładni prawa materialnego Sąd ten, wobec stwierdzenia opisanej wady, w ogóle się nie wypowiedział. Zdaniem Sądu I instancji nie wyjaśniono a nawet nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia mimo bardzo wyraźnie sformułowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do obciążającej organ koncesyjny konieczności starannego i konsekwentnego uzasadnienia prawnego ewentualnej zmiany wcześniej stosowanej wykładni prawa, to jest wykonania obowiązków wynikających z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wobec tego przedwczesne było formułowanie ocen dotyczących wykładni prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania pozwalającego na kontrolę stanowiska Sądu I instancji we wskazanym zakresie dotyczącym stosowania art. 107 § 1 k.p.a. Podjęto natomiast próbę poruszenia problematyki podstaw prawnych odmowy zgody na rozszczepienie programu w ramach zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest różnych unormowań zawartych w u. r. i t., twierdząc, że to Sąd I instancji powinien je zastosować mimo zaniechania ich wskazania i wyjaśnienia w ramach podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Gdyby jednak Sąd podjął próbę samodzielnego zastosowania tych przepisów, naruszyłby wiążącą ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 24 października 2002 r. określającą zakres wynikających z przepisów postępowania wymogów stawianych aktom pochodzącym od organów administracji publicznej, wydawanych w postępowaniu koncesyjnym. Poza tym wyłączyłby możliwość kontroli stanowiska co do wykładni prawa w ramach postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ograniczyłby kontrolę w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Co istotne, ewentualne samodzielne rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do dopuszczalności rozszczepiania programu, bez uprzedniego należytego, zgodnego z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., rozważenia w postępowaniu administracyjnym wykładni i stosowania prawa materialnego, oznaczałoby zastąpienie organu administracji publicznej w zakresie załatwiania sprawy i naruszałoby istotę sądowej kontroli aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tych też powodów nie są zasadne zarzuty składające się na pierwszą podstawę kasacyjną. Z takich samych przyczyn nie jest usprawiedliwiony, odnoszący się w istocie do naruszenia prawa materialnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonych aktów na podstawie przypisanej KRRiT praktyki, a wbrew definicji legalnej programu radiowego zawartej w treści art. 4 pkt 4 u. r. i t. – że rozszczepianie programu jest dopuszczalne, gdzie rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie nastąpiło na podstawie faktów (praktyki KRRiT), a nie prawa (u. r. i t.). Podporządkowując się ocenie prawnej wyrażonej w obu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadził w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego w 2004 r. a ponadto z przedłożonych przez skarżącą spółkę i doszedł do wniosku, że z dowodów tych nie wynika, by w zakresie rozszczepienia programu prowadzono konsekwentną wykładnię prawa. Uznał, że nie wynika to z dokumentów wymienionych przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenianych przy porównaniu z dokumentami przedłożonymi przez stronę. Wskazał w szczególności przykłady kontynuacji dawnej praktyki. Przyjął więc, że ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym nie zostały ustalone okoliczności pozwalające na przyjęcie, że uprzedzono stronę o zmianie stosowanej wcześniej wykładni prawa, do czego odnosiła się wiążąca Sąd ocena prawna. Z tego też powodu Sąd I instancji dopatrzył się naruszeń art. 7 i 77 k.p.a. jako wad zaskarżonych aktów. Również i w tym przypadku w skardze kasacyjnej brak zarzutów odnoszących się wprost do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Nie zarzuca się również naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. względnie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami stosowanej za pośrednictwem tego przepisu ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej k.p.c. Dlatego też nie można przyjąć, by do wyznaczonego granicami podstaw kasacyjnych zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny należała kontrola dokonanej przez Sąd I instancji oceny dowodów. Ocena ta została przeprowadzona w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczającego, w ramach wyjątku od ogólnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, na prowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Sąd, na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. ustala okoliczności faktyczne działając w ramach swobodnej oceny dowodów. Dokonanej w ten sposób i na tych podstawach prawnych oceny nie dotyczy wprost żaden zarzut skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej podjął próbę zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w formie przedstawienia zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 12 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 147/06 – przejawiającej się w nieuwzględnieniu okoliczności, iż NSA uznał we wspomnianym wyroku, że Przewodniczący KRRiT i KRRiT we właściwym czasie poinformował nadawcę o zmianie polityki w zakresie rozszczepień programowych i reklamowych, a dowodem na tę okoliczność są dokumenty dołączone do pisma organu z dnia 4 maja 2004 r. Opisany już sposób prowadzenia dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz działanie Sądu w granicach swobodnej oceny dowodów sprawiają, że oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 12 października 2006 r. nie można traktować jako obejmującej nakaz dokonania narzuconych przez Sąd II instancji ustaleń na podstawie wskazanych dowodów z wykluczeniem własnej swobodnej oceny Sądu I instancji. Stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można rozumieć jako dalej idącego niż wskazanie celowości czy nawet potrzeby stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie zmienia tego okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wymienił znajdujące się w aktach dokumenty i opisał ich treść. W ramach oceny prawnej Sąd II instancji nie dokonuje własnej oceny dowodów. Ponadto Sąd ten nie może wyłączyć możliwości przeprowadzenia dowodów z innych niż znane mu dokumentów i dokonania ustaleń przy uwzględnieniu treści dodatkowo zgromadzonych dowodów. Wobec tego dokonując własnej oceny dowodów, wymienionych przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz uzyskanych podczas ponownego rozpoznania sprawy, Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności prawnej, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 33 i 34 ust. 1 u. r. i t. granice sprawy koncesyjnej (administracyjnej) zostały publicznie ogłoszone przez Przewodniczącą KRRiT w Ogłoszeniu z dnia 13 listopada 2000 r. a ogłoszenie to nie obejmowało warunków programowych dających prawo do rozszczepień programu w lokalne pasma programowe oraz prawo do rozszczepiania reklam w lokalnych pasmach programowych, a także ograniczało postępowanie dowodowe wyłącznie do dokumentów mających wykazać zdolność wnioskodawcy do rozpowszechniania programu jednorodnego ze wszystkich stacji nadawczych jednocześnie, a nie programu zawierającego dodatkowo lokalne pasma programowe, dodatkowo wzbogacone o rozszczepione pasma reklamowe. Już w wyroku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt II SA 3200/01 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do treści ogłoszenia i wniosku dotyczącego koncesji stwierdzając, że "Ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych z dnia 13 listopada 2001 r. nie zapowiadało odstąpienia od dotychczasowej praktyki, co więcej - w tym ogłoszeniu podano, że w postępowaniu stosuje się formularze wniosków, które można uzyskać w siedzibie KRRiT (pkt II ogłoszenia), zaś w formularzu wniosku określonym na podstawie omawianego rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku, w części programowej zawarto pytanie: czy wnioskodawca zamierza nadawać w programie odrębne pasma lokalne, nakazując podać projektowaną zawartość tych pasm". Jak z tego wynika granice postępowania koncesyjnego, traktowane jako wynik określenia przedmiotu sprawy w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT, stosownie do art. 34 ust. 1 u. r. i t., obejmowały również podlegającą ocenie rozszczepialność programów. Na pewno w sprawie brak okoliczności mogących wskazywać, że nadawanie odrębnych pasm lokalnych zostało wyłączone z postępowania koncesyjnego. Ogólnie rozumianym przedmiotem postępowania było udzielenie koncesji, ograniczenia mogły wynikać jedynie z wyraźnie sformułowanych kryteriów. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w ramach tego zarzutu i jego uzasadnienia podnoszone są twierdzenia dotyczące materii ustaleń faktycznych (treści ogłoszenia i wniosku) przy braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do tej sfery. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.