IV SA/Wa 598/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. L. i P. L. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu zagospodarowania - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Znak [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. działając na podstawie art. 53 ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz.717) oraz art. 106 § 5 kpa, odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym K., gmina D.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wójt Gminy D., wystąpieniem z dnia 28 września 2006 r. zwrócił się o uzgodnienie powyższego zamierzenia budowlanego. Działka, na której inwestorzy zamierzają wybudować budynek mieszkalny i gospodarczy jest jednak oznaczona w ewidencji gruntów symbolem Ls tj. las. Planowana inwestycja spowoduje zatem w ocenie organu, zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny. Zgodnie zaś z art. 61 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717), decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88. Wnioskowany teren nie posiada jednak takowej zgody. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy, I. i P. L., podnosząc między innymi, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. każdy ma prawo do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Ponadto Strona skarżąca stwierdza, że nie ma potrzeby zmiany gruntów leśnych na nieleśne, gdyż na gruncie przepisów ustawy o lasach (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 3 ust. 2) istnieje możliwość zabudowy na terenie leśnym i rolnym bez potrzeby zmiany go na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto skarżący przytoczyli treść art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis w ich ocenie wskazuje na rodzaj preferencji, mających umożliwić i ułatwić budownictwo jednorodzinne. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, między innymi, iż przywołany przez stronę w zażaleniu przepis art. 3 ust. 2 ustawy o lasach ma zastosowanie do gruntów związanych z gospodarką leśną, zajętych pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej m. in. budynki i budowle. W swoim wniosku strona w żaden sposób nie określiła jednak, że prowadziła będzie gospodarkę leśną, a jedynie wskazała, iż budynek gospodarczy przeznaczony będzie do działalności rolniczej i szkółkarskiej. Z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy wynika zaś, że prowadzona działalność szkółkarska polegająca na produkcji drzew i krzewów ozdobnych nie jest jednak gospodarką leśną w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Strona w swoim zażaleniu sama zaprzecza również temu, że będzie prowadzić gospodarkę leśną, gdyż przytacza konieczność skorzystania z przepisów art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczących wydawania decyzji o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji. Ponadto przytacza również art. 12 a tej ustawy, który dotyczy budownictwa mieszkaniowego, a nie prowadzenia gospodarki leśnej. Stąd wniosek, że Strona wie o konieczności wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, a by było to możliwe grunt leśny powinien posiadać zgodę na jego przeznaczenie na cele nieleśne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli, I. i P. L., żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż w ich ocenie zarówno zaskarżone postanowienie, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, są niezgodne z obowiązującym prawem, a zwłaszcza - art.6 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 i 3 ustawy o lasach, art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie wskazali, iż zasadniczym powodem odmowy uzgodnienia inwestycji przez orzekające w sprawie organy jest stwierdzenie, że: "planowana inwestycja powoduje zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny", co wymusza konieczność spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie instancje zdaniem skarżących nie wzięły jednak pod uwagę treści art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, który lasem nazywa grunt: "związany z gospodarką leśną zajęty, pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle" itd.. Tymczasem istotą tej sprawy nie było i nie jest domniemanie celu przeznaczenia działki [...] na cele leśne lub inne, a prawne rozstrzygnięcie możliwości zabudowy zagrodowej na terenie tej działki w sytuacji gdy widome jest, że posiada ona status działki leśnej. Oczywistym jest zatem w ocenie skarżących, że jeżeli taka zgoda pociąga za sobą wymóg prowadzenia gospodarki leśnej - to jest on spełniony, albowiem właściciel nie skorzystał dotychczas z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach, który stwarza możliwość ubiegania się o zamianę jej na użytek rolny. Jest to całkowicie odrębna procedura postępowania i nie dotyczy lasów państwowych, albowiem decyzję z art. 13 ustawy o lasach wydaje Starosta powiatu. Jednocześnie skarżący podnieśli, iż z wcześniejszych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego gminy wynika możliwość zabudowy działki, co jest zgodne z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dającym prawo do decyzji o warunkach zabudowy. Spełniony jest zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczający możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zamianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem skarżących na gruncie rozpoznawanej sprawy warunek ten jest spełniony, gdyż budowle są związane z gospodarką leśną ( art. 3 ust. 2 ustawy o lasach). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego kognicja ustalona została w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) bada zaskarżone decyzje/postanowienia, pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym, obowiązującym w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2007r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z dnia [...] listopada 2006r., odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym K., gmina D. Podstawę prawną do orzekania w/w organów w niniejszej sprawie stanowił art. 53 ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz.717 ze zm), zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych -w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści rozstrzygnięć, jako podstawę prawną do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy organy wskazały art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując, iż działka na terenie której planowana jest inwestycja jest działką leśną, która nie uzyskała zgodny na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne. Regulacja ta jest wymogiem prawnym, który nie stanowi nowości, koresponduje on bowiem z regulacją ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustawę tę należy zaś traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5. Wbrew jej unormowaniom nie można bowiem zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Według art. 7 powołanej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 w/w przepisu, dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje zatem ogólną zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, iż na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest także wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli teren którego dotyczy inwestycja objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995r. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, iż w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, iż działka ew. nr [...] położona w miejscowości K. stanowi las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U tj. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm). Okoliczność, iż jest to grunt leśny potwierdza także załączony do akt administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów (k-2 akt administracyjnych). Ze znajdujących się w aktach sprawy pism Urzędu Gminy D. z dnia 28 września 2006r. oraz 3 stycznia 2007r., wbrew stanowisku skarżących wynika, iż teren ten nie był objęty zgodą na wyłączenie z produkcji leśnej na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] lipca 1993r., obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż skoro działka, której dotyczyło uzgodnienie nie jest objęta zgodą o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest jej zabudowa. Podnieść jednak należy, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie powyższego przepisu nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dia terenów rolnych i leśnych, byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów (patrz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005r., wydanie 2, str.507) Można zatem wydawać decyzje o warunkach zabudowy, ale jedynie na przedsięwzięcia, które jest zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzi do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie służyć ma kontynuacji celu na jaki teren jest przeznaczony, pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji. Do takich przedsięwzięć, wbrew stanowisku stron skarżących nie zalicza się jednak planowana inwestycja, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Jak wynika bowiem z załączonego do akt sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestycja ta dotyczy budowy typowej zabudowy zagrodowej; obejmującej budynek mieszkalny- jednorodzinny, budynek gospodarczy przeznaczony do działalności rolniczej i szkółkarskiej: stodoła. Nie można zatem uznać, tak jak wywodzą skarżący, iż są to budynki ( o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U tj. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), które będą jedynie wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Trudno bowiem za takowe uznać budownictwo mieszkalne, budynek służący działalności rolniczej, a nawet zamierzenie prowadzenia upraw szkółkarskich w donicach oraz choinek ciętych, będące typową działalnością gospodarczą. Reasumując należy uznać, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, do pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji. Jej realizacja, może być dopuszczalna, dopiero po uzyskaniu przez inwestorów stosownej decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntu na cele nieleśne, podstawę do wydania, której stanowią przepisy art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić jednak należy, iż możliwość dokonania powyższego wyłączenia jest dozwolona dopiero po dokonaniu zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w oparciu o uzyskaną zgodę właściwego organu, zmiany przeznaczenia w/w gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podnieść bowiem należy, iż w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjęto, iż plany zagospodarowania przestrzennego nie powodują przekształcenia gruntu rolnego/leśnego na niewolny/nieleśny i tym samym nie stanowią podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów co do ich charakteru, lecz jedynie umożliwiają inne niż dotychczasowe wykorzystanie gruntu (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. OPS 13/96). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.