II SA/Gl 1014/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Na skutek interwencji skarżącej E. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ogrodzenia w pobliżu działki położonej w miejscowości L., oznaczonej numerem A. Inwestorami tej budowy byli obecnie uczestnicy postępowania J. i M. W. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki o nr ewidencyjnym B, zlokalizowanego od strony działki o numerze administracyjnym A należącej do S. N.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ogrodzenie wykonane pomiędzy działkami o numerach ewidencyjnych B i A ma łączną wysokość 1,80 m. Na podstawie dokumentacji uzyskanej z zasobów geodezyjnych organ ustalił, że właścicielem działki o numerze ewidencyjnym A jest S. N. i zakwalifikował przedmiotowe ogrodzenie jako międzysąsiedzkie. Powołując się na przepisy art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118) organ uznał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, jako że nie przekracza ono 2,20 m wysokości oraz nie jest zbudowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Wobec powyższego organ uznał postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca E. Z. podniosła, że organ nie zbadał należycie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie legalności pomiaru geodezyjnego działki o numerze ewidencyjnym A, jej stanu prawnego, a przede wszystkim faktu, że zdaniem skarżącej działka ta od 60 lat jest wykorzystywana (m.in. przez skarżącą) jako droga dojazdowa do działek rolnych. Uzasadniając swoje twierdzenia skarżąca powołując się na wyrok sądu powszechnego stwierdziła, że rzeczywistym właścicielem działki o numerze ewidencyjnym A jest Skarb Państwa i że działka ta z uwagi na sposób jej wykorzystywania powinna być uznana za drogę publiczną. Ponadto stwierdziła, że wskutek wybudowania przez uczestnika J. W. ogrodzenia szerokość tej działki została zmniejszona z 4 do 3 m, co spowodowało jej nieprzejezdność. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznając prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji, wskazał w szczególności, że droga dojazdowa do gruntów rolnych, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 25 marca 1985 roku o drogach publicznych (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115) nie stanowi drogi bądź innego miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W opinii organu odwoławczego działka o numerze ewidencyjnym A nie stanowi drogi publicznej, nawet jeżeli jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do pól, a wobec tego brak jest podstaw do wydania decyzji na gruncie Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego w związku z wykonaniem przez uczestnika J. W. ogrodzenia od strony tej działki. Natomiast ewentualne negatywne skutki dla osób trzecich wywołane przez roboty budowlane nie mające cech samowoli budowlanej nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca wniosła o uznanie, że działka o numerze ewidencyjnym A spełnia funkcję drogi dojazdowej do działek będących m.in. własnością skarżącej. Podniosła, że zapis w ewidencji gruntów dotyczący władania działką przez S. N. jest niezgodny ze stanem prawnym bowiem S. N. nie żyje, a działka ta w rzeczywistości stanowi własność Skarbu Państwa, co potwierdził biegły sądowy w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w C., sygn. akt [...]. Ponadto skarżąca ponownie wskazała, że wykonane ogrodzenie spowodowało zwężenie działki o numerze ewidencyjnym A, uniemożliwiając korzystanie z niej jako drogi dojazdowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Kwestią kluczową dla dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem jest ustalenie czy organy nadzoru budowlanego powinny były w granicach swojej kompetencji interweniować w związku z wybudowaniem spornego ogrodzenia. Podstawą dla takiej interwencji mogło być wyłącznie naruszenie przez inwestora wykonującego ogrodzenie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zatem dla uznania, że budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi niezbędne jest – wobec niezakwestionowanego ustalenia organu pierwszej instancji w przedmiocie wysokości ogrodzenia – przyjęcie, że działka o numerze ewidencyjnym A stanowi drogę lub inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (możliwość kwalifikacji jako ulicy, placu lub torów kolejowych należy a priori odrzucić). Należy zauważyć, ze pojęcia "drogi lub innego miejsca publicznego" użyte przez ustawodawcę w analizowanym przepisie nie zostały zdefiniowane na gruncie Prawa budowlanego. Wobec powyższego interpretacja art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nastręcza wiele trudności, czego skutkiem są rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powszechnie przyjmuje się, że dokonując wykładni pojęcia "droga" użytego w analizowanym przepisie Prawa budowlanego, wobec braku definicji ustawowej należy się odwołać do przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta posługuje się pojęciem "drogi publicznej", w jego ramach wyróżniając drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Podzielając stanowisko, że "droga" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oznacza "drogę publiczną" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, należy rozważyć czy pod pojęciem "innego miejsca publicznego" w rozumieniu analizowanego przepisu mogą mieścić się tereny faktycznie wykorzystywane jako drogi (a więc do ruchu pojazdów, pieszych, jazdy wierzchem czy pędzenia zwierząt), a nie mające statusu drogi publicznej, np. lokalne drogi dojazdowe do gruntów rolnych. Odwołując się do potocznego rozumienia pojęcia miejsca publicznego (wobec braku definicji legalnej), jako "miejsca służącego ogółowi, powszechnie dostępnego" nie można prima facie wykluczyć uznania za takie miejsce drogi innej niż publiczna, jeżeli ma do niej dostęp nieograniczona liczba osób, które mogą z niej korzystać. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jednakowoż pogląd, zgodnie z którym fakt, że do danego miejsca ma dostęp nieograniczona liczba osób nie może być kryterium decydującym dla ustalenia sposobu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych". Zastosowanie tak rozumianego kryterium "publiczności" prowadzi de facto do rozszerzającej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie konieczności zgłoszenia robót budowlanych, podczas gdy konstrukcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, że zasadą jest brak zgłoszenia, natomiast przypadki wymagające zgłoszenia należy traktować jako wyjątki i interpretować ścieśniająco. Ponadto przyjęcie, że w kategorii "innych miejsc publicznych" mieszczą się drogi nie mające charakteru dróg publicznych jest sprzeczne z zasadami wykładni i logiką racjonalnego ustawodawcy. Interpretacja taka zakłada bowiem, że w jednym przepisie występują dwa różne znaczenia pojęcia "droga". Przyjmując, że "droga" w rozumieniu tego przepisu to "droga publiczna" – a skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje tę wykładnię – nie można jednocześnie zaliczać do "innych miejsc publicznych" dróg nie mających statusu drogi publicznej. Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie analizowanym przepisem wszelkich dróg, bez względu na ich status prawny (zarówno publicznych, jak i innych), to sformułowałby on na użytek Prawa budowlanego odpowiednią definicję drogi, odmienną od tej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Analizując art. 30 ust. 1 pkt 3 w obecnym kształcie należy uznać, że "innymi miejscami publicznymi" nie mogą być drogi, bowiem drogi są w tym przepisie wymienione osobno i jednocześnie są to wyłącznie drogi publiczne (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2006 roku, sygn. akt II OSK 675/05, ONSA Nr 4 z 2006 roku, poz. 122). Bezspornym jest, że działka o numerze ewidencyjnym A nie ma statusu drogi publicznej, zatem zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego jest w niniejszej sprawie wyłączone. Wobec braku obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia, organ nadzoru budowlanego nie mógł w granicach swojej kompetencji badać legalności takiej inwestycji. Również inne twierdzenia skarżącej nie mogą wpłynąć na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. W szczególności bez znaczenia jest stan prawny działki o numerze ewidencyjnym A. Nawet bowiem jeśli stanowi ona własność Skarbu Państwa, nie przesądza to o uznaniu jej za drogę publiczną lub też za inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podobnie fakt ewentualnego usytuowania ogrodzenia z naruszeniem granicy działki o numerze ewidencyjnym A, jak też ewentualne utrudnienia w korzystaniu z tej działki wobec powyższych ustaleń nie stanowią przedmiotu postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła być uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).