II OSK 1104/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2361/07 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2361/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 sierpnia 2007 r. nr DOZ-BS-500-181/06/07[8984] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia prezydenta m.st. Warszawy nr 163W/06 z dnia 22 listopada 2006 r. nr KZ-MD-ŚRO-4060-4/199AJN-1/06, uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie zaplecza dydaktycznego przy Wydziale Uniwersytetu Warszawskiego w budynku czterokondygnacyjnym, z garażem podziemnym, na działce nr ew. 63, w obrębie 5-03-07, przy ulicy Nowy Świat w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdził, że zażalenie wniesione w tej sprawie przez Skarb Państwa, który jest reprezentowany przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów na podstawie art. 21 ust. 4 pkt 1 lit. e/ ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz.U. Nr 170, poz. 1217 ze zm.), jest bezzasadne. Dotyczy to zarówno podniesionego zarzutu o naruszeniu art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez uzgodnienie inwestycji w sytuacji, w której inwestor nie jest uprawniony do zagospodarowania terenu, ponieważ nie ma do niego tytułu prawnego. Także chybiony jest zarzut, że inwestycja spowodowałaby zniekształcenie historycznego kształtu dziedzińca Pałacu Zamojskich, a w szczególności wybudowany budynek zaplecza dydaktycznego przesłoniłby inne znajdujące się w rejonie inwestycji zabytkowe budynki (w tym gmach Ministerstwa Finansów, które powinny być eksponowane w stosunkowo największym wymiarze). Wynika to jednoznacznie orzekł organ odwoławczy ze specjalistycznej opinii z dnia 14 maja 2007 r. Pracowni Kształtowania Polityki Konserwatorskiej Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków opracowanej po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania. Stanowi ona, że realizacja danej inwestycji celu publicznego nie zakłóci historycznego układu urbanistycznego Traktu Królewskiego. Obecne bowiem jego ukształtowanie i zabudowa omawianego obszaru jest w istotnej części kreacją powojenną, bardzo odległą od historycznych rozwiązań przestrzennych. Dlatego też w świetle opinii powojennej skwerek na zapleczu budynków Uniwersytetu Warszawskiego nie posiada znaczących wartości urbanistyczno-przestrzennych, naruszających konieczność zachowania go w stanie niezmienionym jak i całkowicie wykluczającym możliwość zainwestowania kubaturowego. Oznacza to, że nie naruszy także zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r., który uznał za Pomnik Historii obszar "Warszawa - historyczny zespół miasta z Traktem Królewskim i Wilanowem". Ponadto nie naruszy także przedmiotowa inwestycja celu publicznego układu przestrzennego ul. Krakowskie Przedmieście wpisanego do rejestru zabytków pod numerem 205 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 lipca 1965 r. jak i terenu inwestycji od strony północnej i wschodniej otoczonego zabytkowymi budynkami, wpisanymi do rejestru zabytków, tj. budynkiem kościoła p.w. Księży Misjonarzy oraz kamienicami przy ulicy Krakowskie Przedmieście nr 1 oraz ul. Nowy Świat 67 i 69 i budynkiem Ministerstwa Finansów objętego gminną ewidencją zabytków, podkreślił organ odwoławczy. Jednocześnie dodał, że zarzut zażalenia dotyczący braku tytułu prawnego inwestora do terenu inwestycji jest chybiony, gdyż obowiązku posiadania takiego tytułu na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarb Państwa, reprezentowany przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów. W jej treści stwierdził, że konkluzja opinii pozostaje w kolizji z wywodami w niej zawartymi. Nie do zaakceptowania jest bowiem zawarty w ustępie szóstym tej opinii wniosek stwierdzający, że nowy czterokondygnacyjny budynek, zlokalizowany w północnej części skweru, niewidoczny od strony Nowego Światu, nie będzie miał negatywnego wpływu na układ przestrzenny chronionego konserwatorsko obszaru Traktu Królewskiego. Dlatego też zdaniem strony skarżącej pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia spowoduje naruszenie układu architektoniczno-przestrzennego działki gruntu nr ew. 63 w obrębie 5-03-07, przy ulicy Nowy Świat w Warszawie, który powinien zostać zachowany. Z opinii biegłego wynika także jednoznacznie, że ten kompleks gmachów Ministerstwa stanowi interesujący przykład architektury socrealizmu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę orzekł, że zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy I jak i II instancji zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny tej sprawy, konieczny do jej załatwienia, tj. zebrały i kompleksowo rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy oraz w wyczerpujący sposób uzasadniły swoje stanowisko. Za kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd pierwszej instancji uznał fakt, że postanowienie organu II instancji wydane zostało w oparciu o dowód w postaci specjalistycznej ekspertyzy z dnia 14 maja 2007 r., jednoznacznie pozytywnie opiniującej inwestycję. Wynika z niej bowiem, że projektowany czterokondygnacyjny budynek nie będzie miał negatywnego wpływu na układ przestrzenny chronionego konserwatorsko obszaru Traktu Królewskiego, zaś projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji może być przez Stołecznego Konserwatora Zabytków zaopiniowany pozytywnie. Ponadto powołana wyżej ekspertyza została sporządzona po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 27 kwietnia 2007 r. z udziałem stron, w tym z udziałem przedstawiciela skarżącego. Natomiast jej tekst został doręczony skarżącemu przy piśmie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 maja 2007 r. z pouczeniem o prawie zgłoszenia w terminie 14 dni uwag i wniosków. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, żeby skarżący uwagi takie zgłosił, a w szczególności aby przedłożył inne zlecone przez siebie specjalistyczne opracowanie podważające wnioski opinii z dnia 14 maja 2007 r., podkreślił Sąd pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Skarb Państwa - Ministerstwo Finansów reprezentowany przez radcę prawnego na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżając w całości ten wyrok. W podstawach kasacyjnych podniesiono dwa podstawowe zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. z powodu naruszenia prawa materialnego czyli "nieuwzględnienia art. 4 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, c/ i g/ ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), polegające na przychyleniu się do stanowiska organów konserwatorskich, uzgadniającego przedmiotową inwestycję, co może skutkować nieodwracalnym uszczerbkiem dla wartości zabytków (budynków, układu przestrzennego ulic Krakowskiego Przedmieścia i Nowego Światu oraz obszaru pomnika historii "Warszawa - historyczny zespół miasta z Traktem Królewskim i Wilanowem) oraz pozbawieniem ich prawnej ochrony". Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z tej przyczyny, że nastąpiło także naruszenie "art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na oparciu rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu de facto wyłącznie na opinii sporządzonej na zlecenie organu II instancji, która zdaniem skarżącego jest wewnętrznie sprzeczna i nie zawiera argumentów, tj. zachodzi rozbieżność pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, a dokonaną przez biegłego oceną". Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wg norm przepisanych. Jednocześnie, należy podkreślić, że w komparycji skargi kasacyjnej wymieniono jako stronę przeciwną Uniwersytet Warszawski. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, tj. Uniwersytet Warszawski wnosi o jej odrzucenie lub ewentualnie jej oddalenie. W treści tego pisma podnosi błędy formalne skargi kasacyjnej dotyczące podanych podstaw kasacyjnych, a w szczególności braku precyzyjnego wyodrębnienia art. 174 pkt 1 od art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., biorąc pod uwagę brak podkreślenia wpływu tych ewentualnych uchybień na wynik sprawy. Dotyczy to także określenia w skardze kasacyjnej na czym polegało naruszenie prawa materialnego, tj. na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu. Ponadto w komparycji skargi kasacyjnej błędnie określono jako stronę przeciwną Uniwersytet Warszawski podczas gdy jest nią Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Natomiast merytoryczne zarzuty ze skargi kasacyjnej są także, zdaniem uczestnika postępowania, całkowicie chybione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Na wstępie należy stwierdzić, że już w petitum skargi kasacyjnej błędnie w istocie oznaczono jako stronę przeciwną Uniwersytet Warszawski gdy jest nią oczywiście Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co jednak nie jest przeszkodą do rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów ze skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że chociaż zawierają one uchybienia formalne to jednak biorąc pod uwagę konstytucyjnie określone prawo do sądu, nie stanowią wystarczającej przesłanki do jej odrzucenia. Ponadto w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co dopiero pozwoli ocenić czy zostały naruszone przepisy prawa materialnego powołane w tej sprawie w jej ustalonym stanie faktycznym. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 51 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 cyt. ustawy, czyli m.in. wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie orzekł Sąd pierwszej instancji postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma uznaniowy charakter. Tym samym uznanie to może być zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądu administracyjnego, a także spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności także w tym zakresie czy organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Tym samym Sąd pierwszej instancji, dokonując takiej oceny zbadał czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę i zasadnie uznał, że organy obu instancji wypełniły nałożone na nie obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a ocena sformułowana przez organ administracji publicznej, w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Należy także podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego czy nie nastąpiło w tym zakresie naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sprawie, jak to wyczerpująco zbadał i ocenił Sąd pierwszej instancji, zostało w sposób prawidłowy przeprowadzone postępowanie, w tym powołany dowód ze specjalistycznej ekspertyzy, która również wskazywała na brak przeciwwskazań w zakresie wydania pozytywnego uzgodnienia tej inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie strona skarżąca w sposób błędny przyjmuje, że argumentacja zawarta w ekspertyzie jest wewnętrznie sprzeczna, przywołując jej treść i wskazując, że z jednej strony ekspertyza nie wyklucza możliwości działań inwestycyjnych, ale pod warunkiem żeby nowe obiekty nie powodowały zniekształcenia historycznego układu urbanistycznego, a z drugiej strony stwierdza, iż czterokondygnacyjny budynek nie będzie miał wpływu na takie zniekształcenie. W tym zakresie należy wskazać, że organ uzgadniający działa, opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Jest to bowiem organ wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego - którą jest w tym przypadku ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy przy tym zaznaczyć, że postanowienie uzgadniające lokalizację przedmiotowej inwestycji nie oznacza uzgodnienia poszczególnych rozwiązań budowlanych i technicznych, natomiast ma na celu uniknięcie kolizji interesów podmiotów uczestniczących w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, jak to prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tym samym nie było podstaw, żeby na tej podstawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało uchylone przez Sąd pierwszej instancji. W zakresie zaś zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które skarżący nieudolnie usiłował oprzeć na niezastosowaniu art. 4 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, c/, g/ ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez co Sąd pierwszej instancji "przychylił się do stanowiska organu uzgadniającego", należy stwierdzić, że zarzut ten sformułowany nawet w sposób prawidłowy pozbawiony byłby usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji. Sąd administracyjny nie jest kolejną, trzecią instancją postępowania administracyjnego. Do jego kompetencji należy ocena zgodności z prawem, przez co nie może "przychylać się bądź nie" do stanowiska prawnego organów, jak i nie ma uprawnień do bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnej strony. Ponadto powołany art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odnosi się do działań organów administracji publicznej mających na celu ochronę zabytków, tym samym nie ma on związku i zastosowania w tym stanie faktycznym sprawy. także takiego związku nie ma wskazany przez skarżącego art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, c/, g/ ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym jest każdy zabytek wyczerpujący kryteria przyjęte w definicji ustawowej, co stwarza pewnego rodzaju fikcję prawną, że zabytkiem nieruchomym jest zabytek, który nie musi być objęty administracyjnoprawną formą ochrony, żeby miał status zabytku nieruchomego. Nieuzasadnione i pozbawione podstaw jest więc wskazywanie na naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie powołania zabytków nieruchomych z rzeczowego katalogu ochrony, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na obszarze objętym ochroną jako pomnik historii, wpisanym do rejestru zabytków, a kwestia podlegania ochronie w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie była w żadnym razie negowana przez organ administracji publicznej, a Sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie błędnej wykładni. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.