II SA/Kr 1439/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Kr 1439/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Spółka Akcyjna B. w K. jest decyzja Wojewody M. z [...] 2004r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: B. B. w dn. [...] 1995r. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o zwrot nie wykorzystanej części nieruchomości, składającej się z działek katastralnych 361, 360/3 i 360/2, które zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] 1972r. Nr [...] na rzecz budowy hotelu robotniczego w B. Działki te weszły w skład nowoutworzonej działki o nr 5265. Działki wywłaszczone w chwili wywłaszczenia stanowiły współwłasność M. P. i B. B., pełnomocnictwa do działania w swoim imieniu w sprawie o zwrot nieruchomości udzielił wnioskodawczyni – B. B. wyłączny spadkobierca po M. P. – J. P. Decyzją z [...] 1995r. Nr [...] Wojewoda T. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] 1990r. przez Hutę S. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa położonej w B., oznaczonej jako dz. nr 5265, objętej KW nr [...] i[...]. Uwzględniając wniosek B. B. zawieszono postępowanie o zwrot wywłaszczonych działek z uwagi na podjęte postępowanie, mające na celu wzruszenie decyzji o uwłaszczenie Huty S. w/w działką o nr 5265. Wyrokiem z [...] 1997r. sygn. [...] Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w W. oddalił skargę B. B. i J. P. na postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z[...] 1997r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody T. z [...] 1995r. w przedmiocie uwłaszczenia. Po podjęciu w dn. [...] 1999r. zawieszonego postępowania sprawę zwrotu nieruchomości prowadził Starosta Powiatowy w B. Organ przyjął ponadto, że żądanie zwrotu obejmuje także parcele gruntowe nr 360/4 i 345, które zostały zbyte w dn. [...] 1977r. przez M. P. i B. B. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art.6 ustawy z 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Kombinatu Huty L. w K. Działki te weszły w skład nowoutworzonej działki nr 5256. Dokonano projektu podziału działek nr 5265 i 5256, a Starosta Powiatowy w B. wystąpił na drogę postępowania sądowego przeciwko Hucie S. celem rozwiązania umowy wieczystego użytkowania działek oznaczonych jako 5265/2, 5256/3 i 5265/4, które miały być przeznaczone do zwrotu. Wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z [...] 2001r. [...] powództwo to zostało oddalone. Decyzja Wojewody T. z [...] 1995r. w przedmiocie uwłaszczenia Huty S. działką nr 5265 byłą przedmiotem postępowania nadzorczego, w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w W. prawomocnym wyrokiem z[...] .2004r. sygn. [...] oddalił skargę B. B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody T. z [...] 1995r.. Starosta B. decyzją z [...] 2004r. Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu parcel gruntowych nr 361, 360/2 i 360/3 położonych w B. obręb [...] wywłaszczonych na cele budowy hotelu robotniczego decyzją [...] z [...] 1972r. oraz parceli gruntowej nr 360/4, pbud.345 położonych w B. obręb [...] przejętych na cele zagospodarowania terenu wokół hotelu robotniczego aktem notarialnym Rep. [...] z[...] 1977r. W podstawie prawnej organ powołał się na dyspozycję art. 104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.136 i art.229 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz.543, zwana dalej Ugn). Organ dokonał obszernej rekapitulacji stanu faktycznego sprawy, eksponując w szczególności zapadające decyzje i wyroki sądowe mające znaczenie w sprawie. Podkreślono, że Huta S. w K. uzyskała z mocy prawa prawo wieczystego użytkowania działki nr 5265 oraz prawo własności zlokalizowanego na tej działce hotelu, a wpis tego prawa nastąpił w dn. [...] 1998r.. W wyniku przekształceń wieczystego użytkownika jest nim w chwili orzekania Spółka Akcyjna B. Prawo wieczystego użytkowania nie zostało rozwiązane ani zbyte, nie uległa także wzruszeniu podstawa nabycia takiego prawa. Organ I instancji doszedł do wniosku, przywołując treść art.136 ust.3 Ugn oraz art.229 Ugn, że w świetle istniejącego stanu prawnego i faktycznego nie można orzec o zwrocie, jako że na gruncie tym istnieje prawo wieczystego użytkowania. Przywołano także poglądy wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sformułowane w uchwałach z 23.09.1993r. III AZP 13/93 i z 22.12.1993r. III AZP 24/93. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B., zaznaczając iż kwestionuje odmowę zwrotu parcel gruntowych o nr 361, 360/2 i 360/3, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. Odwołująca się wywodziła, że przedmiot wywłaszczenia stanowi obecnie część działek o nr 5265 i 5266, część tych działek do chwili złożenia wniosku o zwrot nie została zagospodarowana, czego dowodem mają być zdjęcia fotograficzne tego terenu zrobione w chwili składania wniosku o zwrot oraz stwierdzenia samego organu z 1999r. Odwołująca się przytoczyła pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z 27.01.2000r. III ZP 14/99 w aspekcie braku podstaw do uwłaszczenia i wywodziła, że prawo wieczystego użytkowania powstało dopiero w dn.[...] 1998r. B. B. wskazuje ponadto, że na działkach objętych wnioskiem o zwrot w ramach samowoli budowlanej wykonano urządzenia rekreacyjne, czego dowodem ma być z kolei decyzja nakazująca ich rozbiórkę, której kopię dołączono do odwołania. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda M. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji organ II instancji powołał art.138 § 2 k.p.a. i art.9a Ugn. W uzasadnieniu wskazano, że motywy do wydania decyzji tzw. kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji są inne, niż wskazane w odwołaniu B. B. Zanegowano możliwość powołania się na dyspozycję art.229 Ugn w aspekcie odmowy dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako że wpis prawa wieczystego użytkowania nastąpił w dn. [...] 1998r., a więc po wejściu w życie Ugn. Zdaniem wojewody organ I instancji błędnie określił zakres wniosku o zwrot, jako że poszerzono rozstrzygnięcie o działki o nr 360/4 i 345, a one nie były objęte wnioskiem o ich zwrot. Nadto zauważono, iż starosta posłużył się nieaktualnymi oznaczeniami działek, pomijając obecne oznaczenia ewidencyjne. Koniecznym mają być zatem ustalenia przy udziale wnioskodawców odnośnie zakresu wniosku w oparciu o materiały geodezyjne, w tym aktualną mapę ewidencyjną i zasadniczą terenu, starą mapę katastralną i synchronizację wywłaszczonych parcel. Zdaniem wojewody znajdujące się w aktach sprawy kserokopie istotnych dokumentów winny być potwierdzone za zgodność z oryginałem, a decyzje opatrzone klauzulą ostateczności. Należy także udokumentować zmianę użytkownika wieczystego, który występować ma w sprawie o zwrot "na zasadach strony". Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że przedmiotem sprawy nie jest kwestia legalności decyzji uwłaszczeniowej, sama zaś sprawa samowoli budowlanej jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka Akcyjna B.. reprezentowana przez radcę prawnego J. B.. Skarżąca spółka zarzuca naruszenie art.138 § 2 w zw. z art.136 k.p.a., przez uznanie iż w sprawie wymagane jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, skarga zawiera żądanie "utrzymania w mocy decyzji Starosty B. co do działek objętych wnioskiem uczestniczki". Zdaniem skarżącej 10-letni okres trwania postępowania administracyjnego skutkował zgromadzeniem wystarczającego materiału dowodowego, w szczególności zgromadzono niezbędne mapy geodezyjne, ewidencyjne, katastralne, a także wykonano synchronizację działek. W ocenie skarżącej uzupełnienie dokumentacji mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, nadto organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego nie zastosował normy art.136 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Przytaczając treść art.138 § 2 oraz art.136 k.p.a. wyeksponowano, że organ odwoławczy mógłby w ramach kontroli instancyjnej przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w przeciwnym razie naruszyłby art.15 k.p.a.. Stwierdził dalej Wojewoda M., iż przyczyną wydania decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy były dwie kwestie: ustalenie przez organ I instancji przedmiotu postępowania oraz zastosowanie normy art.229 Ugn, nadto stwierdzono "poważne braki w dokumentacji geodezyjno-prawnej", co wykluczyło dopuszczalność zastosowania art.136 k.p.a.. Wojewoda M. działając z urzędu, postanowieniem z [...] 2004r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, iż domaganie się przez skarżącą spółkę po ewentualnym uchyleniu decyzji organu odwoławczego, aby "utrzymać w mocy decyzję S. B." ignoruje dopuszczalny zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd nie może rozpoznawać odwołania w sprawie administracyjnej, bo przejmowałby w ten sposób uprawnienia organu administracji publicznej, do czego nie ma podstaw prawnych. Decyzja Wojewody M. za podstawę swą wskazywała art.138 § 2 k.p.a. stanowiący przesłankę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art.138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.592). Organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art.136 k.p.a. Inaczej mówiąc tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W literaturze przedmiotu zwraca się ponadto uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą, nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G.Łaszczyca, w: G.Łaszczyca, A.Matan, Cz.Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s.748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art.7 k.p.a.) nakładającej także na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonywujący, aby zachodziła potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, dopuszczając się naruszenia art.138 § 2 k.p.a. oraz art.7 i art.107 § 3 k.p.a. w aspekcie zasady ogólnej nakazu dążenia do załatwienia sprawy. Zakwestionowanie przez wojewodę stosowania w sprawie normy art.229 Ugn nie daje samo przez się powodu do wydania decyzji, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a., co najwyżej organ odwoławczy mógłby rozważyć wydanie decyzji reformacyjnej, o jakiej mowa w art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli w jego ocenie byłoby to uzasadnione. Błędne określenie przedmiotu rozstrzygnięcia jest możliwe do skorygowania właśnie w ramach II instancji, tu wojewoda uwzględniając treść odwołania mógłby w swym rozstrzygnięciu przywołać takie oznaczenie działek ewidencyjnych, które funkcjonowały w dacie orzekania (były aktualne w ewidencji gruntów prowadzonej przez starostę), a odpowiadały zakresowi żądania zwrotu. Uzależnianie decyzji kasacyjnej od uzupełnienia akt sprawy o wskazane dokumenty nie jest trafne. Akta administracyjne w ocenie Sądu zawierają wystarczające dokumenty geodezyjne, które w sposób prawidłowy pozwalają określić przedmiot sprawy. Uzasadnienia dla wydania zaskarżonej decyzji nie może także stanowić potrzeba "opatrzenia decyzji klauzulami ostateczności". Nie wskazano o jakie tu decyzje chodzi, organ winien zwrócić uwagę, iż bezspornym jest w świetle zalegających w aktach wyroków sądów administracyjnych chociażby fakt prawomocności decyzji Wojewody T. z [...] 1995r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia działki nr 5265 w wieczyste użytkowanie. Motywem do wydania zaskarżonej decyzji nie może być także przekształcenia podmiotu, któremu służy prawo wieczystego użytkowania odnośnie działek, o zwrot części których wniesiono, ta kwestia może być przedmiotem uzupełniona we własnym zakresie przez organ odwoławczy. Przeszkody do ewentualnego orzekania reformatoryjnego nie można upatrywać w kwestii ewentualnego ograniczenia przedmiotowego zakresu orzekania, skoro organ odwoławczy miałby orzec w stosunku do mniejszej ilości parcel gruntowych, niż orzekł to organ I instancji. Nie naruszy organ odwoławczy dyspozycji art.15 k.p.a., skoro przedmiot orzekania w II instancji byłby węższy, niż w organie I instancji. Zdaniem Sądu organ II instancji nie wskazał żadnych środków dowodowych, jakimi powinien posłużyć się organ I instancji, aby uzupełnić materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie wykazał, aby zaistniał stan konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania przed I instancją "w znacznym stopniu". Zasadnym jest zatem zarzut naruszenia dyspozycji art.136 k.p.a. poprzez uchylenie się od uzupełnienia dowodów w postępowaniu odwoławczym, a tym samym uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) należało ją uchylić. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art.152 Ppsa.