II OSK 1330/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 468/07 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 468/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] Warmińsko Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa - po rozpatrzeniu wniosku W. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. (znak: [...]) nakazującej rozbiórkę dobudowanego do budynku gospodarczego obiektu garażowo warsztatowego we wsi [...] w Gminie R. - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Uzasadniając swoje stanowisko Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] grudnia 2006 r. W. P. wskazał, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 2 i 3 kpa, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa decyzja zakończyła postępowanie w przedmiocie rozbiórki budynku garażowo – warsztatowego o wymiarach 4,00 x 10,00 m. samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego i jest ona wynikiem niewykonania przez stronę obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. znak [...] , natomiast podnoszone w powyższym wniosku okoliczności odnoszą się do postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania i samowolnie wykonanych robót. Z tej przyczyny, powoływanie się na decyzję dotyczącą doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu poprzedniego, użytkowanego jako zakład produkcyjny, pozostaje bez wpływu na postępowanie dotyczące samowolnej dobudowy obiektu garażowo warsztatowego. Zaznaczono , że kwestie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania i samowolnie wykonanych robót budowlanych rozstrzyga się na podstawie innych przepisów , które nie mają zastosowania w przypadku dobudowy obiektu do istniejącego budynku . Wyjaśniono także , iż przywoływana przez wnioskodawcę decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotycząca doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu poprzedniego , użytkowanego aktualnie jako zakładu produkcyjnego nie ma znaczenia w stosunku do sposobu zakończenia postępowania dotyczącego samowolnej dobudowy , gdyż jest to odrębne postępowanie. Z tych też powodów organ nie stwierdził rażącego naruszenia prawa jak również okoliczności, że kontrolowaną decyzję wydano w sprawie uprzednio rozstrzygniętej. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Warmińsko Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. podzielając argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P., podnosząc, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nakazującej rozbiórkę, doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż skarżącego obarczono obowiązkiem rozbiórki budynku, którego nie budował. Budynek istniał już w 1999 r., a skarżący nabył go w 2001 r., czego dowodem jest mapa ewidencyjna , na której naniesiono przedmiotowy budynek oraz oświadczenie zbywcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględniając skargi w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją bowiem uznał , że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślono , że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym , stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy decyzja, kończąca to postępowanie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działający w trybie nadzoru, nie stwierdził naruszenia art. 156 §1 pkt. 2 i 3 kpa i stanowisko to Sąd podzielił. Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach jak zaznaczono organ odwoławczy przeprowadził kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym postanowień i prawidłowo ocenił, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie występuje. Sąd podkreślił , że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził dwa niezależne postępowania. Kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydana została na skutek niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2003 r.( znak [...]), wydanym w postępowaniu toczącym się w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczeń garażowo - warsztatowych o wymiarach 4 x 10 m. Wobec niewykonania przez inwestora określonych w ww. postanowieniu obowiązków, organ powiatowy zobligowany był do nakazania rozbiórki, bowiem taki obowiązek wynika z treści art. 48 ust 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 48 ust 4 tejże ustawy. Zatem bez wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie pozostawało drugie postępowanie, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził jednocześnie, w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania i samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym, bowiem - wbrew twierdzeniom skarżącego - toczyło się ono w innej sprawie, w innym trybie tj. na podstawie innych przepisów ustawy - Prawo budowlane. Konkludując Sąd uznał że, zarzuty podnoszone w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisów art. 106 , art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 kpa polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności dlatego, że kontrolowane rozstrzygnięcie pozostawało bez wpływu na drugie postępowanie , które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził jednocześnie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania i samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego toczyło się w innej sprawie, w innym trybie i na podstawie innych przepisów ustawy - Prawo budowlane, a także dokonaniu ustaleń stanowiących podstawę wyrokowania z pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nienależytą ocenę tego materiału. Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej wsi B. wynika, że na nieruchomości, której dotyczy postępowanie znajduje się jeden budynek gospodarczy, Z oświadczenia zbywcy nieruchomości (także w aktach sprawy) budynek gospodarczy, w granicach uwidocznionych na mapie, istniał już w momencie nabycia nieruchomości przez skarżącego. Nie wiadomo kiedy został wybudowany. Skarżący jak wyjaśniono samowolnie zmienił sposób użytkowania i bez wymaganych prawem pozwoleń w tym budynku wykonał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu jego użytkowania. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy art. 71 i art. 71 a Prawa budowlanego i w dniu [...] sierpnia 2004 r. wydał decyzję znak: [...]. Postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. Nadto wyjaśniono , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. równolegle wszczął inne postępowanie w sprawie samowolnego dobudowania do istniejącego budynku gospodarczego budynku o wymiarach 4 m na 10 m nie wskazując której części budynku gospodarczego postępowanie to dotyczy. Wskazano, że budynek gospodarczy, w obecnych granicach, istniał w momencie nabycia nieruchomości przez skarżącego. Jeśli przyjąć, jak to chce organ administracji pierwszej instancji, że do istniejącego budynku dobudowano budynek o wymiarach 4 m x 10 m, to obecnie na działce winien znajdować się budynek większy od uwidocznionego na wyrycie z mapy ewidencyjnej o 4 m x 10 m, a tak przecież nie jest. Skoro tak to niewątpliwym w ocenie skarżącego jest ,że obie decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - oznaczone numerami: [...] i [...] - dotyczą tego samego budynku i tego samego przedmiotu chociaż w jednej przyjęto, że chodzi o samowolę budowlaną (dobudowanie do istniejącego budynku nowego wymiarach 4 m na 10 m ) a w drugiej, o samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku i wykonanie robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zdaniem skarżącego wynika więc, że zaskarżone decyzje wydana została bez podstawy prawnej (albowiem art. 48 Prawa budowlanego nie miał w tym przypadku zastosowania) i z rażącym naruszeniem prawa, a także dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...] stwierdza bowiem, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania budynku. Oczywistym wydaje się, że w tym samym stanie faktycznym nie można stosować równocześnie przepisów art. 48 oraz art. 71 i art. 71 a Prawa budowlanego. Wyrokując w sprawie zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie rozważył i nie uwzględnił tej części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Reasumując w ocenie skarżącego należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszeniem przepisów art. 106 , art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw , co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie . Przystępując zaś , do wyjaśnienia przesłanek stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba , że w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego poprzez wskazanie właściwego artykułu lub paragrafu, a także jeżeli przepis posiada rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną to należy precyzyjnie wskazać konkretny ustęp czy punkt, którego zarzut dotyczy . Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , która co już wyżej zauważono nie występuje w tym postępowaniu. W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej przywołano naruszenie art. 106 , 133 i 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.). Tak przedstawione zarzuty należy uznać za nieprecyzyjne , wskazane w sposób ogólnikowy bez dbałości o należyte formułowanie podstaw kasacyjnych skoro przepisy te zawierają rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną. Norma art. 106 wskazanej wyżej ustawy procesowej zawiera bowiem pięć paragrafów , przepis art. 133 skonstruowany jest z trzech paragrafów zaś art. 134 tejże ustawy z dwóch i każdy z nich dotyczy innej sytuacji prawnej. Stąd też nie wskazanie , w sposób dokładny , którego paragrafu art. 106 , 133 i 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zarzut naruszenia prawa procesowego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do tak przedstawionych zarzutów. Powyższe pozwala na przyjęcie stanowiska , że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie podważony. Tym samym wobec braku skutecznego podważenia stanu faktycznego sprawy , ustalenia stanowiące podstawę zaskarżonego wyroku wiążą również Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od powyższego stan faktyczny sprawy jest niesporny bowiem jak wynika z akt sprawy w dniu [...] maja 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził , że W. P. jako inwestor w miejscowości B. Gmina R. samowolnie wykonał przebudowę budynku gospodarczego w zakresie wymiany stropów drewnianych , dobudował lokarny na poddaszu , wymurował ścianki działowe. Ustalono także , iż przebudowany budynek gospodarczy jest użytkowany w części jako warsztat zaś zmiana sposobu użytkowania w tym zakresie nastąpiła bez pozwolenia właściwego organu. Stwierdzono również dobudowę części obiektu o wymiarach 4,0 x 10 m do istniejącego budynku gospodarczego. Zaznaczono , iż dobudowana część składa się z części parterowej ( użytkowanej jako garaż ) i części strychowej. Dobudowę wykonano cytat - " latem ubiegłego roku "- koniec cytatu . Protokół ten został podpisany przez W. P. bez zastrzeżeń i stanowił podstawę dalszych działań organów nadzoru budowlanego. Po tych ustaleniach organy nadzoru budowlanego wszczęły dwa odrębne postępowania administracyjne jedno dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania przebudowanego budynku gospodarczego oraz kolejne dotyczące samowoli budowlanej popełnionej w 2002 r. w zakresie dobudowy części obiektu o wymiarach 4,0 x 10,0 m do istniejącego budynku gospodarczego. W sprawie dotyczącej samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał W. P. rozbiórkę dobudowanego bez pozwolenia właściwego organu do budynku gospodarczego obiektu garażowo- warsztatowego o wymiarach 4,0 x 10,0 m. Jednocześnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi W. P. doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu poprzedniego , użytkowanego aktualnie bez pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania jako zakład produkcyjny. Zatem mając powyższe na uwadze w tym stanie faktycznym niewątpliwie brak było podstaw do przyjęcia , iż obie wskazane wyżej decyzje dotyczą tego samego budynku i tego samego przedmiotu a w konsekwencji , że wystąpiły przesłanki nieważnościowe o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 kpa , na które powoływano się w niniejszym postępowaniu . Dlatego też kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego również sformułowany nieprecyzyjnie bez określenia rodzaju naruszenia prawa czy przez wadliwą wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie tj. art. 156 §1 pkt. 2 i 3 kpa ( tak sformułowany zarzut wynika z końcowych motywów uzasadnienia skargi kasacyjnej – przypomnienie Sądu ) , nie mógł by uznany za usprawiedliwiony. Należy podkreślić, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi siedem wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja wobec , której zgłoszono taki zarzut jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 oraz 3 tej normy, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa oraz wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W tej sprawie skutkiem niewykonania przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] podjętym w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej w zakresie dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczeń garażowo – warsztatowych o wymiarach 4,0 x 10,0 m , było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tak samowolnie wybudowanej części obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego . Tak więc niewątpliwie w/w przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną przywołanej wyżej decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu o wymiarach 4,0 x10, 0 m. Natomiast jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Dlatego też rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Tym samym, mając powyższe rozważania na uwadze, przyjąć należy, iż prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] wobec braku przesłanek rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu, skoro uzasadniały to okoliczności rozpoznawanej sprawy . Ponadto wyjaśnić należy , iż zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia , że istnieje tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwoma decyzjami , z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż nie można mówić o tożsamości przedmiotowej dwóch wskazanych w skardze kasacyjnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. albowiem jedna dotyczy nakazu rozbiórki dobudowanego do budynku gospodarczego obiektu garażowo - warsztatowego ( Nr [...]) w trybie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane , natomiast druga ( Nr PINB [...]) dotyczy nakazu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu poprzedniego , użytkowanego po samowolnym wykonaniu robót jako zakład produkcyjny bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania właściwego organu w trybie art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołane wyżej okoliczności wskazują , iż w niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości sprawy rozstrzyganej kolejno dwoma decyzjami gdyż dotyczą one jak zasadnie przyjęto to w zaskarżonym wyroku innej sprawy rozstrzyganej na podstawie odmiennych przepisów ustawy Prawo budowlane a tym samym brak jest wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa . Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął , iż zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki dobudowanego do budynku gospodarczego do obiektu garażowo-warsztatowego nie narusza prawa . Skarga kasacyjna w żaden sposób nie podważyła tego stanowiska . Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .