II SA/Wa 450/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pismem z dnia [...] października 2005 r. G. D. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., orzekającej o odmowie umorzenia do wysokości 50% pożyczki udzielonej na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. We wniosku tym G. D. wskazała, iż spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Natomiast 9-tej raty pożyczki, której termin wpłaty przypadał na dzień [...] kwietnia 2000 r. nie zapłaciła, bowiem w dniu [...] marca 2000 r. złożyła wniosek o umorzenie pozostałej do spłaty pożyczki. Nie została przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy uprzedzona, iż nadal ma spłacać dalsze raty do momentu uzyskania odpowiedzi z PUP. Gdyby PUP w S. wydał decyzję wcześniej, a nie dopiero w dniu [...] kwietnia 2000 r., brakującą kwotę wpłaciłaby w terminie. Jednakże ratę wpłaciła w okresie późniejszym. Podniosła również, iż nie zawiesiła działalności gospodarczej, natomiast planowała, jak to określiła, "przebranżowienie się", tj. uruchomienie biura rachunkowego oraz stacji auto-gazu. Zdaniem skarżącej, decyzja organu z dnia [...] kwietnia 2000 r. powinna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa oraz art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 czerwca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty (Dz. U. Nr 35, poz. 174 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją ostateczną wydaną przez Starostę S. orzeczono, na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, o odmowie umorzenia G. D. do wysokości 50% pożyczki udzielonej na rozpoczęcie działalności gospodarczej, z uwagi na niespełnienie przez stronę wszystkich wymogów tego przepisu prawnego, niezbędnych do dokonania takiego umorzenia. Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa. Jednocześnie organ wskazał, iż zakwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszaniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu polega bowiem na tym, iż zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prawnego pozostają ze sobą w jaskrawej sprzeczności. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tymczasem w analizowanej sprawie taka sytuacja nie występuje. W ocenie organu strona spełniła podstawowy wymóg dla dokonania umorzenia pożyczki w wysokości 50% w postaci prowadzenia podjętej działalności przez okres 24 miesięcy. Rozpoczęła działalność w terminie 1 miesiąca od daty wypłacenia pożyczki i rozliczyła się z wykorzystania tej pożyczki w terminie 1 miesiąca od daty jej wypłacenia, które to warunki zostały określone dla przedmiotowego umorzenia przez § 6 pkt 1 i 2 umowy pożyczki. Jednakże do dnia podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia strona nie zapłaciła w terminie 9-tej raty pożyczki, której termin zapłaty przypadał na dzień [...] kwietnia 2000 r. Tymczasem terminowa spłata pożyczki i odsetek, zgodnie z pkt 4 postanowień umowy pożyczki, warunkowała również dokonanie przedmiotowego umorzenia. Przy czym spełnianie tego warunku umownego w niniejszej sprawie, zważywszy na jej okoliczność (sugestie strony w tym zakresie zawarte w jej wniosku i milczenie organu), leży w sferze ocennej i nie jest jednoznaczne. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że ten warunek umowny w sposób ewidentny został spełniony w sprawie. A tylko takie stwierdzenie dawałoby podstawy do przyjęcia ustalenia, że odmowa przedmiotowego umorzenia w sposób rażący narusza postanowienia art. 18 ust. 4 ww. ustawy. Od powyższej decyzji G. D. odwołała się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wskazując, iż [...] Urząd Pracy w S. miał obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i tym samym udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Wskazywała, iż obecnie naruszony jest jej interes społeczny, gdyż niespłaconą część pożyczki PUP chce wyegzekwować z budynku mieszkalnego, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu powołał się na argumenty przytoczone w decyzji organu pierwszej instancji. W wyniku skargi G. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 533/06 stwierdził nieważność powyższej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Sąd stwierdził bowiem, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w dniu jej wydania organ odwoławczy nie posiadał odwołania strony, jak również akt administracyjnych koniecznych do jej wydania. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, jakoby decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i że jej niewykonalność ma charakter trwały. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania G. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, wskazując, iż nie jest ona dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. D. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zasądzenie umorzenia pozostałej części pożyczki w wysokości [...] zł wraz z odsetkami oraz dopuszczenie dowodu ze wskazanych decyzji i pism. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie odmowy umorzenia do wysokości 50% pożyczki udzielonej na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., podczas gdy decyzja ta została unieważniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 533/06. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zatem w mocy decyzję sądownie uchyloną, a zatem wydana decyzja powinna zostać uchylona. Ponadto stwierdziła, iż opóźnienie w spłacie 9-tej raty nie było spowodowane jej winą i nie może stanowić argumentu, że nie zostały dotrzymane warunki umowy w zakresie terminowej spłaty pożyczki i odsetek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 533/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], którą to decyzją została utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Z uwagi na powyższe, prawidłowe było dalsze działanie Ministra Pracy i Polityki Społecznej polegające na ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących odwołań od decyzji (art. 127 § 3 kpa). Zatem zarzut skarżącej, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy "decyzję sądownie uchyloną" jest bezpodstawny. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, że decyzja Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2000 r. orzekająca o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty pożyczki, podjęta została w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W tym stanie sprawy zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Należy bowiem podkreślić, iż umorzenie pożyczki jest decyzją uznaniową organu. Nawet przy spełnieniu warunków określonych w umowie pożyczki organ nie był obowiązany do umorzenia pozostałej do spłaty pożyczki, a jedynie na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) pożyczka mogła być umorzona. Zawnioskowane przez skarżącą w pkt 3 skargi dowody z decyzji i pism nie mają żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.