II SA/Łd 246/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy G. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), §2 pkt 2, §3 ust. 1 i 2, §4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) odmówił A. W. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż po wszczęciu postępowania na wniosek A. W. z dnia [...]. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, stwierdzone zostało, iż w niniejszej sprawie nie sporządzono protokołu oszacowania szkód. Wskazał, iż wobec braku przedmiotowego protokołu, zgodnie z §4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, organ nie może oszacować wysokości szkód w gospodarstwie rolnym. Natomiast zasiłek przysługuje jedynie w sytuacji, gdy szkody wynoszą średnio powyżej 30% i wynikają ze sporządzonego protokołu Komisji. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W. i oświadczył, iż we wsi W. nie było żadnej komisji, która szacowałaby straty w uprawach, i nikt go nie poinformował, że należy wpisać się na jakąś listę. Wiedział jedynie, że po 15 września należy zgłosić się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w celu odebrania i wypełnienia wniosku, co uczynił w terminie. Reasumując podkreślił, iż straty w jego gospodarstwie wyniosły około 50% i mimo to pomoc ze strony Państwa nie została przyznana. Odwołujący zaznaczył, iż nie pozostawi tak niniejszej sprawy tylko z uwagi na zaniedbania ze strony organów administracji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z §2 pkt 2 i §4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczyło, iż zgodnie z §2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlegałby temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołana przez wojewodę na podstawie §20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań ARiMR oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Dalej organ podał, iż zgodnie z §4 i §6 w/w rozporządzenia, pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej, złożony do dnia 15 października 2006r. Przechodząc do meritum sprawy tj. podstawy odmowy przyznania zasiłku zaznaczył, iż stosownie do §6 ust. 3 powyższego rozporządzenia wojewodowie mieli obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2006r., właściwym wójtom protokoły oszacowania szkód, które stanowią niezbędny warunek otrzymania pomocy. Podał, iż organy orzekające w sprawie zasiłku celowego nie mogą przeprowadzać samodzielnych ustaleń dotyczących zniszczeń w gospodarstwie rolnym i opierają się wyłącznie na protokole oszacowania szkód, który w niniejszej sprawie nie został sporządzony. Reasumując Kolegium podkreśliło, iż nie było możliwe określenie średniej wysokości szkód w gospodarstwie Pana W. i w związku z tym nie mogło przedmiotowej pomocy udzielić, jak również działać w ramach uznania administracyjnego. W skardze, na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. W. powtórzył, iż we wsi W. nie było żadnej komisji, która szacowałaby straty związane z suszą, dodatkowo wskazał, iż w rozmowie z Sołtysem wsi w dniu 16 listopada 2006r. również otrzymał informację, iż takiej komisji nie było we wsi. Oświadczył, iż nie został poinformowany o konieczności wpisania się na jakąś listę, a z radia i telewizji dowiedział się, że po 15 września 2006r. trzeba zgłosić się do ośrodka pomocy społecznej po wniosek, co też uczynił. Podsumowując wywody skarżący wniósł o wyjaśnienie, na jakiej podstawie innym mieszkańcom wsi W. zostały wypłacone zasiłki suszowe skoro nie było we wsi powołanej komisji szacującej straty i spisującej protokoły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). A zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). W ocenie Sądu postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych obecnie decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, zaś dostrzeżone uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, którą Wójt Gminy G. odmówił A. W. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Podstawą prawną wydanych aktów są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, a także przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które kształtują prawidłowy model postępowania administracyjnego i w każdej sprawie powinny być szczegółowo przestrzegane przez organy administracji. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie zaskarżonych decyzji w szczególności należy zwrócić uwagę na przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów oraz przepisy postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności zaakcentować należy jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, której przestrzeganie zapewnia jego prawidłowy przebieg, a mianowicie określoną w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Organy administracji, w niniejszym postępowaniu, nie uczyniły zadość powyższym wymogom, naruszając w tym zakresie zasady procedury administracyjnej, a w konsekwencji doprowadziły do naruszenia prawa materialnego. Opierając się na unormowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, organy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego argumentując, iż w sprawie nie został sporządzony protokół oszacowania strat, którego spisanie jest warunkiem niezbędnym ewentualnego przyznania pomocy. Ewentualnego ponieważ ustawodawca w §2 powoływanego rozporządzenia określił przesłanki przyznania pomocy, wskazując, iż pomoc może zostać przyznana jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlegałby temu ubezpieczeniu z mocy ustawy – ta przesłanka po stronie skarżącego została spełniona. Drugi warunek sprowadza się do ustalenia, iż w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie §20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań ARiMR oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Warunek ten dookreślony został w §4 rozporządzenia, w którym ustawodawca wskazał, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Dla potrzeb niniejszego postępowania istotny jest ten właśnie warunek, ponieważ protokół oszacowania strat w niniejszej sprawie nie został sporządzony. Niewątpliwie na podstawie powołanych przepisów należy wywieść, iż przedmiotowy protokół jest warunkiem niezbędnym i stanowi jedyny dowód w sprawie przyznania pomocy, ustalenia komisji zawarte w nim są wiążące dla organu orzekającego na jego podstawie. Organy nieposiadające takiego dokumentu nie mogą swobodnie orzec o przyznaniu pomocy, nie mogą działać w ramach uznania administracyjnego i w tym zakresie Sąd nie kwestionuje stanowiska organów administracji. Jednakże lektura akt administracyjnych rodzi pytanie, czy w niniejszej sprawie było możliwe sporządzenie przedmiotowego protokołu. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący podnosił, iż we wsi W., w której mieszka, nie była powoływana przez wojewodę żadna komisja, która mogłaby spisać taki protokół i oszacować straty. Ponadto oświadczył, iż poszukując potwierdzenia posiadanych informacji zwrócił się do Sołtysa wsi, który potwierdził, iż żadna komisja we wsi nie była powołana. Skarżący wskazywał również, iż nie wiedział o liście, na którą miał się wpisać w związku z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego. Organy w żaden sposób nie odniosły się do tych twierdzeń strony, nie wyjaśniły, czy we wsi W. komisja była powołana, czy były szacowane straty i sporządzane protokoły. Organy pominęły oświadczenia skarżącego, nie odniosły się do nich, nienależycie wyjaśniły stan sprawy i w konsekwencji sporządziły wybiórcze, lakoniczne uzasadnienia swych decyzji. W uzasadnieniu organu I instancji brak jest wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozstrzygnięciu, natomiast organ II instancji rozszerzył argumentację uzasadnienia jednakże wyłącznie poprzez powołanie dużej ilości przepisów, których nie przeanalizował w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Stanu faktycznego, który nie został wyjaśniony w sposób szczegółowy, a nadto z pominięciem twierdzeń strony. Pozostawienie bez rozważenia oświadczeń skarżącego w zakresie istnienia komisji powołanej do szacowania strat oraz istnienia listy, na którą powinien był się wpisać skarżący, stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77§1 i art. 80 Kpa. Strona skarżąca wskazywała na istnienie jakiejś listy, na którą winna się wpisać. Jednakże organy administracji zupełnie pominęły te wskazania strony i w żaden sposób ich nie zweryfikowały, nie ustaliły kto tę listę miałby sporządzić i czemu w rezultacie miałaby służyć. Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia pomimo braku wystarczającego materiału dowodowego, niewyjaśnienia pełnego stanu faktycznego i pominięcia argumentów strony skarżącej. Wskazane uchybienia organu są o tyle istotne, iż ustawodawca w powoływanym rozporządzeniu Rady Ministrów nie sprecyzował trybu postępowania towarzyszącego staraniom o przyznanie pomocy, zatem organy zobligowane były do stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, którym w niniejszej sprawie uchybiły. Brak regulacji szczególnej tym bardziej zobowiązuje organ administracji do działania w myśl reguł ogólnych, które w niniejszej sprawie zostały pominięte. W toku ponownej analizy sprawy organy administracji powinny należycie wyjaśnić pełny stan faktyczny, rozważyć całokształt okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wyjaśnień i twierdzeń strony skarżącej, jak również z uwzględnieniem uwag Sądu, a wywiedzione w ten sposób stanowisko uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa. Organy winny również odnieść się do zawartego w skardze twierdzenia strony, iż innym mieszkańcom wsi W. zostały wypłacone zasiłki pomimo braku komisji powołanej do spisania protokołu, a zatem pomimo braku protokołów oszacowania strat. Wskazane naruszenia przepisów postępowania, art. 7-9, art. 11, art. 77§1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego § 2 pkt 2, § 4 ust. 2, § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, co w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej , jak i poprzedzającej ją decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a..