II SA/Lu 243/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej . B. K. delegowanej do Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi Firmy "A" na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz Firmy "A" kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Zieleni pozwolenia na rozbudowę i przebudowę kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr 51/2 przy ul. K., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w niniejszej sprawie inwestor wypełnił wszystkie wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego, w tym dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia fachowe i uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych i zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Powołując się na § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), organ stwierdził, iż przedmiotowy budynek, zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, gdyż w ścianie zewnętrznej budynku bezpośrednio usytuowanej przy granicy działki (od strony działki nr 52/2) nie ma żadnych otworów (nie ma otworów okiennych i nie ma otworów drzwiowych). Ściana wschodnia jest jedynie w 10% powierzchni przeszklona i przeszklenie to jest klasy odporności ogniowej EI60, co spełnia warunki określone w § 216 cyt. rozporządzenia. Organ wskazał ponadto, że zaprojektowane przeszklenie w budynku na działce nr 51/2 w niczym nie uniemożliwi właścicielowi działki nr 52/2 zrealizowania w przyszłości zabudowy również bezpośrednio przy granicy działki nr 51/2 oraz że ze ściany tej nie wystają poza granicę z działką nr 52/2 żadne elementy projektowanej rozbudowy (parapety, itp.). Na powyższą decyzję skargę wniósł [...] Sp. z o.o., zarzucając: 1. naruszenie art. 7 kpa, art. 77§ 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z § 12 ust. 1 i 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), zwanym dalej rozporządzeniem, poprzez ustalenie, że ściana zewnętrzna projektowanego budynku usytuowana w granicy działki nr 51/2 i 52/2 nie ma żadnych otworów okiennych w sytuacji, gdy z ustaleń organu wynika, iż w 10 % ściana ta jest przeszklona, co przesądza o tym, że, będąc elementem ściany pełnej, spełnia ona funkcję doświetlenia światłem dziennym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w rozumieniu § 57 rozporządzenia, czyli jest otworem okiennym; 2. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż kwestia usytuowania budynku w granicy wraz z umieszczeniem otworów okiennych od strony granicy działek była przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co pozbawia skarżącego prawa powołania się na § 12 ust.1 i 3 rozporządzenia w sytuacji gdy: a) z części dyspozytywnej tej decyzji jak i z załącznika graficznego nie wynika, żeby w ścianie budynku miały być usytuowane otwory okienne, co oznacza, iż nie została wyłączona dyspozycja § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia i inwestycja nie może być realizowana w bezpośredniej granicy działki z jednoczesnym umiejscowieniem otworów okiennych w ścianie wschodniej; b) kwestia dopuszczalności posadowienia budynku w granicy i ochrony interesów osób trzecich jest przedmiotem postępowania dopiero na etapie pozwolenia na budowę. 3. naruszenie art. 7 kpa, art. 77§1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, iż zaprojektowane przeszklenie budynku nie uniemożliwi [...] zrealizowania w przyszłości zabudowy również bezpośrednio przy granicy, w sytuacji gdy wobec przeszklenia w ścianie trudno sobie ze względów technicznych wyobrazić inwestycję realizowaną w granicy i przy oparciu budynku o owo przeszklenie, które w tej sytuacji traci swoją funkcję, tj. doświetlenia światłem dziennym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt osób, a lokalizowanie budynku w granicy udaremnia także inne gospodarcze wykorzystanie nieruchomości sąsiedniej, polegające chociażby na zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej poprzez umiejscowienie patio restauracji [...]. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący uznał za nieprzekonywujący podniesiony przez organ drugiej instancji argument, że ściana nie posiada otworów okiennych, gdyż jest jedynie przeszklona w 10% i nie zawiera parapetów i gzymsów wystających poza obrys ściany. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego owo przeszklenie nie pełni funkcji konstrukcji ściany samej w sobie, lecz jest elementem ściany pełnej, spełniającym funkcję doświetlenia pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Użycie przez organ II instancji określenia w postaci zwrotu "przeszklenie" zamiast "otwór okienny" skarżący uznał za chybione i nie wpływające na ostateczny wniosek, że funkcja jaką pełni owo przeszklenie sprawia, iż jest ono otworem okiennym. Ponadto skarżący wskazał, iż ograniczenia dotyczące posadowienia budynku w granicy zmierzają do umożliwienia realizacji przez sąsiadującego właściciela gruntu inwestycji budowlanej opartej o ścianę posadowionego już budynku, a umiejscowienie w tym budynku jakichkolwiek otworów ze względów oczywistych uniemożliwia realizacje takiej inwestycji. Odnosząc się do podniesionego przez organ argumentu o braku możliwości zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia z uwagi na treść § 12 ust. 6, z którego wynika, iż umiejscowienie ściany w granicy jest możliwe, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżący stwierdził, że ani w tej decyzji ani w załączniku graficznym do niej nie ma mowy o tym, iż w budynku projektowane są jakiekolwiek otwory okienne, a poza tym §12 ust. 6 rozporządzenia ma zastosowanie jedynie w przypadku ścian bez otworów, co jednak nie ma miejsca w stanie faktycznym tej sprawy. W konsekwencji skarżący wskazał, iż niezależnie od tego, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała elementy usytuowania budynku, to w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, organ nie był zobowiązany do rozstrzygania zagadnień dopuszczalności sytuowania obiektu w granicy i wpływu inwestycji na ochronę interesów osób trzecich. Kwestia ta jest dopiero przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto, zdaniem skarżącego, realizacja przez [...] inwestycji opartej o ścianę z przeszkleniem wpłynie na możliwość gospodarczego wykorzystania działki sąsiedniej zgodnej z jej dotychczasowym przeznaczeniem, tj. uniemożliwi [...] Sp. z o. o. np. wykonanie na swojej działce patio ze stolikami dla gości restauracji. W odpowiedzi na skargę organ administracji drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku obejmującą umiejscowienie ściany z "przegrodą szklaną" bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością należącą do [...] Sp. z o.o. Zasadniczą kwestią, przesądzającą o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jest zatem rozważenie, czy ta "szklana przegroda" (zwana również przez organy obu instancji "przeszkleniem") jest otworem w rozumieniu § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, Wojewoda rozróżnił pojęcia: "przegroda szklana" oraz "otwór okienny". Zbadanie zasadności takiego rozróżnienia uczyniło nieodzownym odniesienie się przez Sąd do całokształtu regulacji zawartych w cyt. rozporządzeniu, a zwłaszcza do treści § 57 ust. 1 i 2, których wykładnia prowadzi do wniosku, iż wystarczającą przesłanką uznania elementu ściany za otwór okienny jest spełnianie przezeń funkcji doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (ust. 1: "pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne (...)", ust. 2: "w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8 (...)"). Dodatkowo w omawianym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko strony skarżącej, iż nie znajduje uzasadnienia utożsamianie przez organ odwoławczy przegrody szklanej ze ścianą. Zwłaszcza za sprzeczny z zasadami logiki należy uznać zawarty w uzasadnieniu decyzji argument, iż spełnienie przez przegrodę szklaną obejmującą, według twierdzenia organu, 10 % ściany, funkcji ochrony przeciwpożarowej, samo w sobie przesądza o możliwości posadowienia takiej ściany tuż przy granicy z działką sąsiednią. W ocenie Sądu, organ administracji drugiej instancji nie zbadał i nie rozstrzygnął w sposób jednoznaczny zasadniczego problemu zakwalifikowania bądź nie zakwalifikowania "przegród szklanych" umiejscowionych w ścianie od granicy działki do kategorii "otworów" w rozumieniu cyt. rozporządzenia. W szczególności wyszedł z błędnego założenia, że umieszczenie w ścianie pełnej przegrody spełniającej wymagania ochrony przeciwpożarowej przesądza o tym, iż ścianę taką można uznać za ścianę bez otworów w rozumieniu § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Tymczasem wystarczy powołać choćby § 232 ust. 6 rozporządzenia, który przewiduje w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego istnienie otworów wypełnionych materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Literalna wykładnia powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż niezależnie od tego, czy otwór jest wypełniony luksferami, cegłą szklaną lub innego rodzaju przeszkleniem, pozostaje on otworem w ścianie. Organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, przyjmując, iż ściana z przegrodą szklaną jest ścianą pełną, ustalił to w całkowitym oderwaniu od treści § 232 ust. 6 rozporządzenia. Rozważając kwestię legalności rozróżnienia przez organ odwoławczy pojęć "przegroda szklana" i "otwór okienny", Sąd wziął pod uwagę powołaną w zaskarżonej decyzji okoliczność, iż zaprojektowane przeszklenie w budynku na działce nr 51/2 w niczym nie uniemożliwi właścicielowi działki nr 52/2 zrealizowania w przyszłości zabudowy również bezpośrednio przy granicy działki nr 51/2, gdyż ze ściany budynku od strony granicy z działką nr 52/2 nie wystają poza granicę z działką nr 52/2 żadne elementy projektowanej rozbudowy. Ten argument również uznać należy za nietrafny, bowiem problem sprowadza się ponownie do istoty pojęcia "otworu w ścianie". Okoliczność, iż ze ściany umiejscowionej tuż przy granicy nie wystają żadne elementy zewnętrzne, takie jak np. parapety (które wymienia organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie przesądza automatycznie o tym, iż elementem tej ściany nie jest otwór okienny. Dodatkowo, do uznania elementu ściany za otwór okienny nie jest koniecznym, by istniała możliwość jego otwarcia na zewnątrz. Zdaniem Sądu, już wykładnia powołanego wyżej § 57 rozporządzenia wskazuje, iż istnienie takich części ściany jak parapety okienne czy możliwość otwarcia okna na zewnątrz są czynnikami całkowicie obojętnymi dla uznania elementu ściany za otwór okienny. Na poparcie tego stanowiska przywołać można również treść przepisów § 232 ust. 7 i § 229 ust. 4 cyt. rozporządzenia, z których wynika rozróżnienie na dwie kategorie otworów: zamykanych i niezamykanych. W skardze słusznie wskazano, iż brak możliwości otwarcia nie wyklucza uznania części ściany za otwór okienny w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż o ile ściana bez otworów może być umiejscowiona w ostrej granicy pod pewnymi warunkami, o tyle zaprojektowanie otworów w takiej ścianie wyklucza tego rodzaju lokalizację. Reasumując, ustalenie, iż przegroda szklana jest otworem okiennym wyklucza legalność lokalizacji ściany z ową przegrodą przy granicy działki. § 12 cyt. rozporządzenia zezwala bowiem jedynie na posadowienie budynku przy granicy działki, jeżeli ściana budynku od granicy jest pełna, tzn. bez otworów ("budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (...)"), a żaden inny przepis rozporządzenia nie przewiduje wyjątku od tej zasady. Przeciwnie, § 13 rozporządzenia wprowadza zasadę, iż odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Powyższe regulacje mają na celu w szczególności realizować określoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmującą m. in. prawo tych osób do decydowania o sposobie zagospodarowania własnej nieruchomości, którą to ochronę organ drugiej instancji bezzasadnie ograniczył jedynie do ochrony przeciwpożarowej. Z załącznika graficznego do projektu budowlanego przedmiotowego budynku na działce 51/2: "Plan I piętra" i "Plan II piętra" jasno wynika, iż od strony działki nr 52/2 przewidziano pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Zatem w ścianie od granicy z działką nr 52/2, w świetle § 13 rozporządzenia, należało przewidzieć umiejscowienie otworów spełniających funkcję doświetlenia tych pomieszczeń. W przeciwnym razie nie mogłyby być one wykorzystane na pobyt ludzi. Sąd odniósł się również do stanowiska zawartego w uzasadnieniu organu odwoławczego, zgodnie z którym, przedmiotowy budynek może być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, gdyż przewidują to wiążące organ administracji architektoniczno – budowlanej ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to jest, zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania, zważywszy, po pierwsze, iż § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia stanowi wyłącznie o usytuowaniu budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a po drugie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla przedmiotowej inwestycji budowlanej nie zawierała żadnych rozstrzygnięć o umiejscowieniu w ścianie od granicy z działka nr 52/2 otworów okiennych. Sąd podzielił również zarzut skargi, iż organ administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie był związany postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2003 r. Postanowienie to, wydane w trybie art. 106 k.p.a. ma charakter pomocniczy, nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozytywne stanowisko konserwatora nie ma charakteru wiążącego organ, który wystąpił o uzgodnienie w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 451). W związku z powyższym powinno ono podlegać ocenie organu, jak każdy inny dowód w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie, organ administracji powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr 52/2 zawiera otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia, a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia regulacji prawnobudowlanych. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. W tym celu należy przeanalizować dokumentację budowlaną dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę i ocenić ją w świetle całokształtu przepisów dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie przygotowania inwestycji budowlanej do realizacji, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym odnoszących się do odległości projektowanych budynków od granicy działki. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art. 200 p.p.s.a.