II SA/Kr 709/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Ewa Rynczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. uchyla postanowienie Starosty N. z dnia [...]2005r. nr[...], III. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącej L. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek L. L. z dnia [...] 1999r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 2460 w P. Decyzją z dnia [...]1999r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. działając na podstawie art. 28 ust.1, art.34 ust.4, 36 ust.1 w zw. z art. 84 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.) zatwierdził L. L. projektu budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka ewid. 2460. W wyniku wniesienia odwołania przez H. B., Z. K. i A. K. od w/w decyzji Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 1999r. uchylił w całości decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 35 ust.3, art.34 w zw. z art. 84 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z późn. zm. - obecnie tj. Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz.2016) odmówił L. L. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka ewid. 2460. Odwołanie L. L. od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia[...]2000 r., znak: [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła L L. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji, zarzuciła, że decyzja ta naruszała art. 35 prawa budowlanego z 1994 r., jak również narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a ponadto błędnie przyjmowała, że do usytuowania działki w granicy konieczna jest zgoda współwłaścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia [...] 2004r., sygn. akt: [...] uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2000 r. (znak:[...]) i utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji tj. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2000 r. (znak:[...]), w której po ponownym rozpatrzeniu odmówiono L. L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 2460, położonej w P. W uzasadnieniu podano, iż generalną przesłanką uchylenia obu decyzji była zmiana stanu prawnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 17 poz. 207) uznającego, że przepis - § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10 poz. 46 z późn. zm.) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku granicy działki budowlanej, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Starosta N. po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora, działając na podstawie art. 35 ust.3, w związku z art. 82 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016, z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.), stwierdził nieprawidłowości w załączonych do wniosku dokumentach i w związku z tym nałożył na L. L. obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, co sprecyzował w wydanym w dniu [...] 2005 r. postanowieniu, znak: [...]. Organ administracyjny podał w uzasadnieniu, iż od dnia złożenia przedmiotowego wniosku zmieniła się ustawa prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze, wobec czego organ l instancji był zobligowany do stosowania obecnie obowiązujących przepisów przy ponownym rozpoznaniu wniosku. Organ wyznaczył termin do usunięcia nieprawidłowości na dzień [...] 2005r. Pismem z dnia [...] 2005r. inwestor – L. L. zwróciła się do organu l instancji o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] 2005r. do końca września 2005r. Wobec niewykonania przedmiotowych obowiązków w zakreślonym w postanowieniu terminie tj do [...] 2005r. Starosta N., działając na podstawie art 35 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) decyzją z dnia [...] 2005 r., znak: [...] odmówił L. L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo -mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 2460 położonej w P. Organ l instancji stwierdził w uzasadnieniu, że przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości nałożonego w postanowieniu nie jest możliwe, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego po bezskutecznym upływie terminu określonego postanowieniem, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. L. L. odwołała się od tej decyzji, zarzucając jej m.in.: - rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieterminową odpowiedź Starosty na wyrok Sądu Administracyjnego w K. co do dalszych kroków postępowania w wymienionej sprawie; - wyznaczenie za krótkiego terminu na uzupełnienie (postanowienie z [...] 2005r. znak[...]) prawdopodobnych nieprawidłowości występujących w przedłożonych do wniosku dokumentach, tj. 7 dni od dnia otrzymania; - błędne przyjęcie, że do usytuowania budynku w granicach działki potrzebna jest zgoda właścicieli sąsiednich działek co jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - nieprawidłowe i niezgodne z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie decyzji; - dokonanie wykładni rozszerzającej Wyroku Sadu Administracyjnego na niekorzyść strony. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2005r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu podano, że wydana decyzja była konsekwencją prawną nieusunięcia w wyznaczonym przez Starostę N. ustalonym terminie, wskazanym w postanowieniu z dnia [...] 2005r., nieprawidłowości w dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem obowiązek wydania takiej decyzji wynika wprost z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, organ II instancji wskazał, co następuje: - decyzja rozstrzygająca w sprawie pozwolenia na budowę podjęta została w l instancji postępowania administracyjnego w terminie zgodnym z odnośnymi ustaleniami ustawy Prawo budowlane (art. 35.ust.6); - wobec skali usterek wykazanych w przedłożonej przez inwestora dokumentacji ustalony w postanowieniu z dnia [...] 2005 r. termin ich usunięcia mógł budzić wątpliwości. Zdaniem organu odwoławczego należało jednak stwierdzić, że limitowany przepisem art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin do rozpatrzenia przez organa administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na budowę wymusza ograniczanie do niezbędnego minimum terminów do usunięcia zauważonych nieprawidłowości w złożonym przez inwestora materiale dowodowym (w tym wypadku - głównie w dokumentacji projektowej). Przy tym brak jest jakiejkolwiek regulacji prawnej wiążącej dla działających w sprawie organów administracji architektoniczne - budowlanej w zakresie limitowania terminów, o których mowa wyżej; - zgodnie z obowiązującym obecnie stanem prawnym lokalizacja obiektu budowlanego przy granicy z działką sąsiednią nie wymaga zgody jej właściciela; - stwierdzono, że Starosta N. w uzasadnieniu swojej (zaskarżonej obecnie) decyzji wyczerpująco uzasadnił przesłanki jej podjęcia; - powołana przez odwołującą decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 1994 roku znak: [...] została decyzją Wojewody M. z dnia [...] 1999r. znak: [...] - uchylona a wniosek o jej wydanie przekazany do ponownego rozpatrzenia w l instancji postępowania. Tak więc decyzji tej nie ma w obrocie prawnym. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargi L. L. z daty [...] 2005 r. na w/w decyzję organu odwoławczego z dnia [...] 2005r. Skarżąca zarzuciła, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art.35. Ponadto wskazała, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w do zarzutów skarżącej, zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżącej w w/w decyzji błędnie przyjęto konieczność wykonania ekspertyzy stanu technicznego istniejących budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach. Uważa, że przed wydaniem decyzji można było zawiesić postępowanie do czasu uzupełnienia dokumentów w realnym czasie, aby dostosować projekt z roku 1999 do przepisów obowiązujących w roku 2005. "Konsekwencją powyższego jest powtórzenie całej procedury uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, wykonanie być może nowych projektów i ich uzgodnienie. Na wykonanie tego zakresu prac nałożono na mnie termin ok. 1 tygodnia." W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, iż ustalony postanowieniem termin nie zapewniał wnioskodawcy wystarczającego czasu na wykonanie wszystkich wskazanych warunków - jednakże podniesiono, że przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu odwoławczym nie było postanowienie, lecz decyzja Starosty N. Zdaniem organu odwoławczego zaistniała sytuacja nie stoi na przeszkodzie do złożenia przez inwestora nowego wniosku w dowolnym terminie po skompletowaniu przez niego wszystkich niezbędnych dokumentów wskazanych w wymienionym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w zasadzie uzasadniona. Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Artykuł 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Musi on dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. l tak przed wydaniem decyzji w niniejszym postępowaniu organ administracyjny, zgodnie z art. 35 ust.1 w/w ustawy miał obowiązek sprawdzić: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7. W ust. 3 omawianego artykułu znalazła się procedura usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków (w zakresie określonym w ust. 1). Na postanowienie, w którym nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin, w jakim powinno to być dokonane, nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie - to jest z decyzją o pozwoleniu na budowę lub odmową udzielenia pozwolenia. W przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organowi l instancji nie można odmówić braku rzetelności w sprawdzaniu wymogów, zgodnie z art. 35 ust 1, czego rezultatem było nałożenie na inwestora w drodze postanowienia obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych do wniosku dokumentach, w trybie przepisu art. 35 ust.3 w/w ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, że każdy organ administracyjny jest zobowiązany uwzględniać stan prawny obowiązujący na moment wydawania decyzji. Niczym nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącej, że organ nałożył na nią określone obowiązki związane z uzupełnieniem wniosku o pozwolenie na budowę, chociaż składając wniosek o pozwolenie na budowę w 1999r. złożyła wówczas kompletny wniosek, gdyż organ administracyjny działał zgodnie z obowiązującym na moment wydania postanowienia prawem. Organ l instancji w sentencji postanowienia z dnia [...] 2005r. zobowiązał inwestorkę do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie - do dnia [...] 2005r. Według Sądu nałożenie przedmiotowych obowiązków było celowe, jednakże przewidziany na ich wykonanie termin został oznaczony w sposób nieprawidłowy. Skarżąca L. L. otrzymała przesyłkę zawierającą w/w postanowienie w dniu [...] 2005 r., więc miała tylko 8 dni na wykonanie przedmiotowego obowiązku. Mając na uwadze szeroki zakres nałożonych na skarżącą obowiązków, wskazany termin był niewystarczający, co zresztą przyznał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Należy pamiętać o tym, że choć ustawa nie limituje tego terminu i jest on ustalany przez organ administracyjny w sposób uznaniowy, to nie oznacza że można go określać w sposób dowolny, w oderwaniu od ciężaru i wielości nałożonych na stronę obowiązków oraz realnych, obiektywnych możliwości uczynienia zadość tym obowiązkom. Sąd uznał wyznaczony przez organ administracyjny termin za był zbyt krótki, uniemożliwiający skarżącej wykonanie wskazanych obowiązków, co w rezultacie wiązało się z bardzo poważnymi, negatywnymi dla niej skutkami. Doprowadziło to bowiem do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Określając inwestorowi zbyt krótki termin do wykonania nałożonych na niego postanowieniem obowiązków związanych z usunięciem nieprawidłowości projektu budowlanego, organ de facto uniemożliwia inwestorowi ich wykonanie, a tym samym celowo prowadzi do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyznaczając termin, o którym jest mowa w art.35 ust.3 prawa budowlanego z dnia 7.07.1994r., do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany działa w ramach prawem przyznanej swobody, co nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej dowolności, gdyż organ powinien przy tym uwzględniać zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości zadośćuczynienia przez inwestora obowiązkom nałożonym w postanowieniu. Strona w piśmie z dnia [...] 2005r. skierowanym do organu l instancji wniosła o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia do końca września 2005r. Zasady wykładni gramatycznej i funkcjonalnej wskazują, iż nie ma przeciwwskazań, aby organ administracyjny w uzasadnionym wypadku, na wniosek inwestora, relatywnie do skali usterek podlegających usunięciu oraz obiektywnych możliwości strony przedłużył w/w termin. Stanowisko zaprezentowane przez organ l instancji stanowiło wyraz nadmiernego i niczym nieuzasadnionego formalizmu proceduralnego o charakterze wręcz represyjnym. Termin do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, o którym jest mowa w art.35 ust.3 prawa budowlanego z dnia 7.07.1994r. jest terminem wyznaczanym przez organ administracyjny i jako taki może być na wniosek strony przez organ skracany lub przedłużany. Poza tym, zdaniem Sądu określenie terminu w sposób jaki uczynił to organ l instancji, jest niedopuszczalne. Wyznaczając bowiem termin datą dzienną na [...] 2005r. organ nie przewidział np. sytuacji, w której przesyłka mogłaby być skutecznie doręczona skarżącej dopiero po w/w dacie, zamykając tym samym stronie w ogóle możliwość wykonania wymogów nałożonych na nią postanowieniem. Termin do wykonania obowiązków, określany w postanowieniu na podstawie art.35 ust.3 prawa budowlanego z dnia 7.07.1994r., powinien rozpoczynać bieg od daty doręczenia przesyłki stronie i należy go oznaczyć w dniach, tygodniach lub miesiącach (art.57 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał postanowienie z dnia [...] 2005 r. za wydane z naruszeniem prawa materialnego - tj. art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji organu l instancji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Również to rozstrzygniecie - decyzja z dnia [...] 2005 r. jako wydana z naruszeniem art. art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane została przez Sąd uchylona. W ocenie Sądu te mankamenty decyzji l instancji, mogły być naprawione (uzupełnione, zmienione) w postępowaniu odwoławczym, tak się jednak nie stało. Postępowanie odwoławcze, co wynika z brzmienia przepisu art. 138 kpa, powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to pod względem legalności, jak i celowości (wyrok NSA z 24.06.1998 r. ONSA z 1999 r. Nr 3, poz. 85). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę przyznał, iż ustalony postanowieniem termin nie zapewniał wnioskodawczyni wystarczającego czasu na wykonanie wszystkich wskazanych warunków. Mimo to nie wyciągnął z tego faktu żadnych wniosków i konsekwencji. Co więcej uznał, że przedmiotem rozpoznania organu II instancji nie było postanowienie, lecz wyłącznie decyzja Starosty N. z dnia [...] 2005r. Sąd uważa przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko za błędne, bowiem choć na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, to strona może je kwestionować wyłącznie łącznie z decyzją kończącą postępowanie przed organem l instancji (w niniejszym postępowaniu wraz z decyzją z dnia [...] 2005 r.). Zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Zatem organ odwoławczy powinien ustosunkować się do zarzutów skierowanych przeciwko przedmiotowemu postanowieniu. W zaskarżonej decyzji organ II przyznał, że wobec skali usterek w przedłożonej przez inwestora dokumentacji ustalony w postanowieniu z dnia [...] 2005 r. termin do ich usunięcia mógł budzić wątpliwości, jednakże organ był ograniczony terminem określonym w przepisie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu: w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nie trafna jest argumentacja zaprezentowana przez organ II instancji, iż limitowany przepisem art.35 ust.6 ustawy prawo budowlane termin do rozpatrzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na budowę wymusza ograniczanie do niezbędnego minimum terminów do usunięcia zauważonych nieprawidłowości w złożonym przez inwestora materiale dowodowym (w tym wypadku - głównie w dokumentacji projektowej). Sąd wskazuje bowiem, iż do terminu 65 dni do załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając powyższe naruszenia uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.