IV SA/Wa 473/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A.G. i M.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia (...) sierpnia 2006r.; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnia się niniejszego wyroku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. - na wniosek Wójta Gminy S. - postanowieniem z (...) sierpnia 2006r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez A. i M. G., a polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (w jednej bryle) na działce nr (...), położonej przy drodze krajowej nr (...), w miejscowości O., gm. S., z zachowaniem następujących warunków: * podłączenie komunikacyjne inwestycji należy przewidzieć do drogi gminnej stanowiącej działkę nr (...), * obiekty budowlane na ww działce należy lokalizować w odległości min. 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2086, zezm.). W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wskazał, iż działka nr (...) przylega do drogi krajowej nr (...), zaliczanej do klasy dróg głównych, oznaczonych symbolem "G" oraz do drogi gminnej stanowiącej działkę nr (...). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W rozpatrywanym przypadku podłączenie komunikacyjne jest możliwe i wskazane do drogi gminnej stanowiącej działkę (...). W związku z powyższym podłączenie planowanej na działce nr (...) inwestycji należy przewidzieć do ww drogi gminnej, bez możliwości wykonania bezpośredniego zjazdu na drogę krajową nr (...). Na powyższy akt A. i M. G. wnieśli zażalenie. Podnieśli w nim m. in., iż dotychczasowi użytkownicy działek sąsiednich, przyległych do drogi krajowej nr (...), korzystają z bezpośrednich wjazdów z tej drogi. Natomiast zaproponowana im koncepcja zjazdu na ich posesję z drogi gminnej - działki (...) - wiąże się z dużymi utrudnieniami. Po pierwsze, w porównaniu ze zjazdem z drogi krajowej, wydłuża dojazd do działki (...) o ok. dwa kilometry, po drugie odśnieżanie drogi gminnej w okresie zimowym odbywa się w dalszej kolejności. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - postanowieniem z (...)stycznia 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej warunku nr 2, a w pozostałej części utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogich publicznych "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie do drogi ruchu drogowego, o którym mowa wyżej, zapewnia zjazd. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - powołując się na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego - w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze kiasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niezasadnym byłoby wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr (...) na działkę nr (...), z racji istnienia możliwość dojazdu do tej nieruchomości z drogi gminnej (działka nr (...)). Droga ta, do której również przyległa ww. nieruchomość, została wybudowana przez gminę S. kilka lat temu specjalnie w celu obsługi terenów położonych wzdłuż drogi krajowej nr (...), szczególnie terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W tej sytuacji uzgodnienie zaproponowanego projektu decyzji ze zjazdem z drogi krajowej nr (...) naruszałoby ww przepis. Odnosząc się z kolei do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, iż zjazdy do działek nr (...) i (...) pochodzą sprzed wielu lat, kiedy nie istniała jeszcze droga gminna, nie obowiązywały surowe przepisy rozporządzenia, o którym mowa wyżej, a średni dobowy ruch na drodze krajowej nr (...) był mniejszy od obecnego. Z kolei działka nr (...) nie przylega równocześnie do drogi krajowej nr (...) i drogi gminnej, iecz tylko do tej pierwszej. Natomiast wydanie przez Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr (...) nie było poprzedzone obowiązkowym uzyskaniem opinii zarządcy drogi krajowej nr (...). W kwestii uchylenia decyzji w pkt 2 - organ wskazał, iż z załącznika graficznego do projektu przedmiotowej decyzji wynika, że ustalany budynek mieszkalny powinien być usytuowany w odległości co najmniej 35 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr (...), co spełnia wymóg określony w art 43 ust. 1 pkt 3 tabeli lit. a ustawy o drogach publicznych, zatem wypowiadanie się zarządcy drogi w tym zakresie było zbyteczne. A. G. i M. G. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) stycznia 2007r. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podnieśli, iż z cytowanego przez organ § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego wynika, iż na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, nie zaś wyłączyć zupełnie możliwość korzystania z drogi tej klasy. Planowana przez nich inwestycja ma być umiejscowiona w ciągu domów jednorodzinnych, mieszczących się na działkach: (...), (...), (...), (...), (...) i (...), czyli położonych przy drodze krajowej nr (...) i posiadających zjazdy z tej właśnie drogi. Odcinek drogi krajowej, przy którym położona jest ich działka jest prosty i obowiązuje na nim ograniczenie prędkości do 50 km/h, przez co zjazd sprowadzający się tylko do obsługi domu jednorodzinnego nie stanowiłby zagrożenie; w ruchu drogowym. Natomiast droga gminna, stanowiąca działkę nr (...), jest drogą nieutwardzoną, w złym stanie technicznego utrzymania przez cały rok i użytkowaną jedynie przez miejscowych rolników, którzy dojeżdżają nią do pól i łąk. Nadto musieliby wytyczyć ponad 100 m drogę wyjazdową z działki (...) do drogi gminnej i każdorazowo pokonywać objazd do drogi krajowej o długości około 1,5 km. Zatem korzystanie z opisanej drogi gminnej wiązałoby się ze znacznymi trudnościami. Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza zasady współżycia społecznego, jako że są jedynymi właścicielami działki położonej przy tym odcinku drogi krajowej nr (...), którzy nie posiadają zjazdu z tej drogi i obecna sytuacja obniża wartość ich działki. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz, 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę z przyczyny wziętej pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) stycznia 2007r. i poprzedzające je postanowienie (...) sierpnia 2006r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 60 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9.05.2001 r., IV S.A. 2255/99, lex nr 55769). Odmówić uzgodnienia organ może tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Innymi słowy, organ uzgadniający ocenia projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wyraża stanowisko dotyczące sposobu i warunków realizacji samej inwestycji. W szczególności dotyczące elementów treści decyzji określonych w art. 54 p.z.p. w zw. z art. 64 p.z.p. Są to warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, m.in. mające na celu zapewnienie inwestycji obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej, jak w sprawie. Z wniosku A. i M. G. z 5 lipca 2006r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w jednej bryle, a dostęp do drogi publicznej ma mieć zapewniony z drogi krajowej nr (...), do której pasa drogowego przylega teren planowanej inwestycji. Zatem przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (jako właściwego zarządcy drogi krajowej) był projekt decyzji Wójta Gminy S. ustalający warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Z projektu tego wynika, w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej i warunków wynikających z przepisów szczególnych, iż wjazd na teren inwestycji został przewidziany z drogi krajowej nr (...) (pkt 2.5 projektu decyzji), a projekt budowy zjazdu należy opracować z GDDKiA (pkt 2 4 projektu decyzji). Z powyższego wynika więc, iż organ ustalający warunki zabudowy, będąc związany zakresem złożonego wniosku w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji ustalił, iż obsługa w zakresie infrastruktury komunikacyjnej planowanej inwestycji ma się odbywać bezpośrednio z drogi krajowej nr (...). W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji przedstawionej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z ustawy o drogach publicznych, był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia otrzymanej wersji decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2086, ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115, ze zm.) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ uzgadniający dokonał pozytywnego uzgodnienia decyzji ale pod warunkiem, że podłączenie komunikacyjne inwestycji będzie zrealizowane z drogi gminnej stanowiącej działkę nr (...) (błędnie określaną w toku postępowania administracyjnego zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i skarżących działką nr (...)), czyli w zupełnym oderwaniu od projektu decyzji. W ocenie Sądu organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy i tylko w zakresie swoich kompetencji. Jeżeli więc chodzi o zarządcę drogi to zajmuje stanowisko w przedmiocie obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykroczył poza zakres wniosku i poza swoje ustawowe kompetencje. W żadnej mierze nie posiadał uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Złożony przez skarżących wniosek o wydanie tej decyzji w sposób jednoznaczny wskazywał, iż dostęp do drogi publicznej ma nastąpić z drogi krajowej nr (...). Skarżący nie przedstawili więc różnych wariantów podłączenia komunikacyjnego zamierzonej inwestycji. Nie pozostawili też organowi swobody w rozstrzygnięciu tej kwestii. Tak więc uzgodnionego wariantu połączenia nie zakładał ani wniosek, ani projekt decyzji o warunkach zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł albo zaakceptować w całości propozycję skarżących, a tym samym przedstawioną decyzję o warunkach zabudowy i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie mógł uzgodnić danego projektu i jednocześnie określić innych warunków, czyli w istocie zanegować uzgodnienia. Nadto, organ uzgadniający podjętym rozstrzygnięciem wszedł w kompetencje innego zarządcy dróg, jakim jest w stosunku do dróg gminnych wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przedstawionym działaniem Generainy Dyrektor Dróg i Autostrad naruszył art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 w zw. z art 64 p.z.p., art. 35 ust, 3 ustawy o drogach publicznych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów skarżących należy przede wszystkim podkreślić, iż wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający - na etapie postępowania uzgodnieniowego - ma charakter uznaniowy, przy czym nie oznacza to oczywiście dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Inaczej mówiąc, organ działa w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonuje się w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o drogach publicznych oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Wypowiada się w konkretnej sprawie, uzgadnia nową zabudowę - w ramach kompetencji ustawowych - co do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającej na budowie obiektu budowlanego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W tym względzie musi mieć na uwadze zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podejmując rozstrzygnięcie organ uzgadniający ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i przekonywująco uzasadnić zajmowane stanowisko. Trzymając się tychże zasad nie może kierować się tylko interesem strony, zwłaszcza że głównym jego zadaniem jest zapewnienie poziomu bezpieczeństwa ruchu odbywającego się na drogach, zatem jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, realizować je w szeroko pojętym interesie społecznym, w tym również skarżących. Nie jest trafny zarzut skarżących, iż zaskarżone postanowienie narusza zasady współżycia społecznego, bowiem przepisy o nich stanowiące dotyczą oceny stosunków cywilnoprawnych, a problematyka dotycząca przedmiotowego rozstrzygnięcia uregulowana jest w przepisach prawa administracyjnego, do których normy prawa cywilnego nie mają zastosowania. Dodatkowo należy podkreślić, zwłaszcza mając na względzie treść odwołania inwestorów, iż w przedmiotowym postępowaniu organ uzgadniał tylko inwestycję w zakresie obsługi infrastruktury komunikacyjnej. Innymi słowy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego dc pasa drogowego drogi, której jest zarządcą, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie wyrażał natomiast zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr (...), albowiem takie zezwolenie - stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - następuje w drodze decyzji na lokalizację zjazdu zarządcy drogi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu - dokona uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy S. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ zapewni czynny udział w postępowaniu wszystkim podmiotom korzystającym z przymiotu strony. Skoro postępowanie uzgadniające jest wypadkową postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy to - w ocenie Sądu - strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy (czyli właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której ootyczy postępowanie oraz działek sąsiednich) winny być również stronami postępowania uzgodnieniowego. Za tak prezentowanym poglądem przemawia na przykład fakt, iż ostateczne rozstrzygnięcie organu uzgodnieniowego w zasadzie nie może być kwestionowane na dalszych etapach sprawy. Innymi słowy nie można podnosić skutecznie zarzutów wobec tego postanowienia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy lub w skardze na tą decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania nie postanowiono w tym przedmiocie.