I OSK 1461/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia NSA Marek Stojanowski (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 262/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza na rzecz [...] Kuratora Oświaty od [...] Sp. z o.o. w S. kwotę 280 ( słownie: dwieście osiemdziesiąt) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 262/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...], nr [...], oraz decyzji Starosty S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 2c ust. 4 i art. 11 b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. Nr 12, poz. 96 ze zm.), Starosta S. odmówił dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dotyczących przekształcenia Zaocznego Technikum Zawodowego dla Pracujących w Zaoczne Uzupełniające Technikum Zawodowe dla Dorosłych. Na powyższą decyzję Prezes Zarządu [...] Sp. z o. o złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Kurator Oświaty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 2c ust. 4 i art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. Nr 12, poz. 96 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...], wskazując, że nie istnieje możliwość dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jeżeli zmiany te miałyby dotyczyć przekształcenia dotychczasowej ponadpodstawowej szkoły eksperymentalnej w szkołę ponadgimnazjalną, w sytuacji kiedy przekształcenie to miałoby nastąpić po terminie określonym w powołanej ustawie Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Organ podał, że niedokonanie przekształcenia w terminie określonym w art. 2c ust. 4 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (z dniem 1 września 2004r.), oznacza postawienie dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej w stan stopniowej likwidacji z zapewnieniem możliwości jej ukończenia przez dotychczasowych uczniów. Organ wskazał, że utworzenie nowego typu szkoły (technikum uzupełniającego) było możliwe poprzez przekształcenie dotychczas istniejącej szkoły ponadpodstawowej w szkołę nowego typu w określonym granicznym terminie lub zgłoszenia wpisania do ewidencji nowej szkoły z zachowaniem procedury wynikającej z art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm). W świetle obowiązujących przepisów nie ma podstawy prawnej do utworzenia nowego typu szkoły ponadgimnazjalnej wyłącznie poprzez zmianę nazwy dotychczas istniejącej szkoły ponadpodstawowej. Na decyzję [...] Kuratora Oświaty, Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz wskazując, że analiza przepisów powołanej ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego pozwala stwierdzić, że ustawodawca odrębnie potraktował przekształcenie technikum dla dorosłych na podbudowie szkoły zasadniczej od pozostałych typów szkół. Podniesiono, że art. 2b powołanej ustawy o systemie oświaty stanowi, iż z dniem 1 września 2006r. likwiduje się klasy pierwsze szkoły dotychczasowej, w związku z czym uznać należy, że określona została data graniczna, do której należy dokonać przekształcenia tych szkół i taką interpretację prawa przyjęło Starostwo Powiatowe w S. przy przekształceniu Zaocznego Technikum Samochodowego dla Dorosłych w S., a więc powinno również zastosować do przekształcenia Zaocznego Technikum Zawodowego dla Pracujących w S.. W ocenie skarżącego, jeżeli ustawodawca nie chciałby takiego unormowania, to nie zamieściłby tego przepisu lub umieściłby go w kolejności po art. 2c. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 262/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...], nr [...], oraz decyzji Starosty S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, wskazując, że uwzględnił skargę, choć z innych przyczyn niż w niej podane. W ocenie Sądu bowiem zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawa prawna decyzji Starosty Powiatu S. wskazana jako art. 104 k.p.a. oraz art. 2c ust. 4 i art. 11b ust. 2 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, z czego dwa ostatnio wymienione przepisy powołane zostały także jako podstawa prawna decyzji [...] Kuratora Oświaty, nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonych decyzji, gdyż nie upoważniają organu administracji do działania w formie decyzyjnej. Sąd wskazał, że art. 2c ust. 4 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego adresowany jest do organu prowadzącego dotychczasowe technika oraz licea na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych i określa sposób i tryb ich przekształcenia w typy szkół ponadgimnazjalnych, natomiast art. 11b ust. 2 tej ustawy adresowany jest również do organów prowadzących dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe przekształcone zgodnie z art. 2c ustawy w szkoły ponadgimnazjalne i określa obowiązki tych organów (osób prawnych i fizycznych) w zakresie złożenia wniosku o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007r. skargę kasacyjną złożył [...] Kurator Oświaty, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzi określona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [...] Kuratora Oświaty Nr [...] z dnia [...] oraz decyzji Starosty S. z dnia [...] nr [...], jako wydanych bez podstawy prawnej, podczas gdy w myśl art. 82 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991r.o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) odmowa zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej, 2. naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przytoczenie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowiącej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o braku podstawy prawnej do wydania decyzji można mówić tylko wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej, przy czym brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazano, że w niniejszej sprawie upoważnienie Starosty S. do działania w formie decyzji administracyjnej wynikało z art. 82 ust.4 i 5 powołanej ustawy o systemie oświaty, gdzie na podstawie art. 82 ust.4 tej ustawy jednostka samorządu terytorialnego prowadząca ewidencję szkół i placówek niepublicznych odmawia wpisu do ewidencji w drodze decyzji, a w myśl art. 82 ust.5 w przypadku zmiany danych w zgłoszeniu do ewidencji ust.4 stosuje się odpowiednio. Podniesiono, że podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej przez [...] Kuratora Oświaty stanowił ponadto przepis art. 31 pkt.5 a) powołanej ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), zgodnie z którym kurator oświaty wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że błędne uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja [...] Kuratora Oświaty oraz decyzja Starosty S. zostały wydane bez podstawy prawnej, spowodowało wyłączenie oceny przez Sąd pierwszej instancji zasadności zarzutów podniesionych w skardze Prezesa Zarządu [...] Spółka z o.o. w S. oraz oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem materialnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. , podzielając argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom, a podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przez uznanie, że zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] i decyzji Starosty S. z dnia [...] jako wydanych bez podstawy prawnej – Sąd uznał za trafny. Odnosząc się do oceny sformułowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że brak jest dostatecznych podstaw do tego by uznać, iż doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje przepis prawa powierzający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w formie decyzji. Ograniczenie się Sądu jedynie do wskazanych przepisów art. 1 c ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. Nr 12 poz. 96 ze zm.) to za mało, aby stwierdzić nieważność decyzji z tego powodu, że zostały wydane bez podstawy prawnej. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie analizy całościowej nie tylko w oparciu o wskazane wyżej przepisy przejściowe, lecz przede wszystkim biorąc pod rozwagę cały system oświaty i panujące w nim mechanizmy prawne. W myśl postanowień art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000r., sygn. akt I CKN 582/98 (lex nr 50843) przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa, bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych. Skoro decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zatem, żeby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Powyższe stanowisko znalazło wyraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996r., sygn. akt SA/Ka 347/96 (Glosa 1997/5/28), w którym Sąd wskazał, że podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Bowiem na porządek prawny obowiązujący w danym miejscu i czasie składa się szereg przepisów o różnej randze, należących do wielu dziedzin prawa oraz różnej specyfice (normy materialne, proceduralne, czy tez ustrojowe). Prawo należy traktować w sposób całościowy, jako system powiązanych ze sobą przepisów, często należących do różnych dziedzin prawa, a nie jako oderwane (niezależne) od siebie gałęzie regulujące poszczególne materie. Natomiast jako kryterium rozgraniczające normy materialne i proceduralne należy przyjąć przede wszystkim funkcję danej normy, a tę determinuje skutek, jaki norma ta ma powodować. Jeśli norma prawna wywołuje skutek bezpośrednio w sferze stosunków społecznych, których dotyczy, to niewątpliwie jest normą materialną. O tym zaś, jaki skutek wywołuje dana norma, decyduje jej dyspozycja, wskazująca jakie konsekwencje prawne wynikają z określonej hipotezy, w razie jej skonkretyzowania się w określonym wypadku. Dla wypełniania przez organ administracji swoich ustawowych zadań, nie ma żadnego znaczenia, gdzie normy prawa materialnego – będące podstawą działania organu – zostały przez ustawodawcę zamieszczone. Istotne jest tylko to, żeby dana norma prawa materialnego była powszechnie obowiązująca, tzn. istniała w porządku prawnym w chwili wydawania decyzji administracyjnej. Zatem warunkiem istnienia danej normy prawa materialnego, będącego podstawą wydania decyzji, nie jest jej zamieszczenie w akcie normatywnym zwyczajowo przyjętym, jako regulującym materię należącą do dziedziny szeroko rozumianego prawa administracyjnego, lecz jej wejście do porządku prawnego, choćby w akcie nie regulującym wprost materii związanej z prawem administracyjnym. Bowiem zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie przepisu prawa jest jego ogłoszenie. Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji, który właściwy jest do jej załatwienia. Sąd I instancji powinien dokonać takich rozważań w kontekście całego sytemu oświaty, a zatem sprawdzić jaki organ jest odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jakie dane wpisywane są do tej ewidencji i na mocy jakich przepisów. Brak rozważań w tym przedmiocie stanowi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadmienić należy bowiem, że celem ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego było uregulowanie trybu wprowadzenia do systemu oświaty nowego ustroju szkolnego i przekształcenia szkół dotychczasowego sytemu w szkoły działające w nowym ustroju szkolnym. W myśl art. 2c ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego – z dniem 1 września 2004 r. organy prowadzące dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych przekształcają je w szkoły ponadgimnazjalne, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-f powołanej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepisu art. 2c ust. 4 ustawy nie stosuje się, gdy zgodnie z art. 2c ust. 6 ustawy, organ prowadzący dotychczasową szkołę ponadpodstawową dla dorosłych postanowił o jej stopniowej likwidacji, to znaczy podjął uchwałę o likwidacji szkoły. Z powyższego wynika, że do dnia 1 września 2004 r. organy prowadzące obowiązane były do dokonania wyboru jednego z tych dwóch rozwiązań przewidzianych przez ustawę – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Wobec powyższego wydaje się, iż należałoby uznać, chociaż nie było to przedmiotem rozważań w tej sprawie, że termin, o którym mowa w art. 2c ust. 4 ustawy ma charakter jedynie instrukcyjny. Do dnia 1 września 2004 r. organy prowadzące szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych powinny przekształcić je w szkoły nowego ustroju szkolnego, to znaczy szkoły ponadgimnazjalne. Upływ wyżej wskazanego terminu nie oznacza jednocześnie, że przekształcenie szkół po tym dniu nie wywołuje skutków prawnych. Skarżący podniósł również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Starosty S. z dnia [...] nr [...] powołał się na błędną podstawę postawę rozstrzygnięcia wskazując zamiast art. 145 § 1 pkt 2 – art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. To spostrzeżenie skarżącego jest trafne, jednakże zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie oczywista omyłka w uzasadnieniu wyroku co do numeru przepisu prawnego nie stanowi istotnego naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 866/04, lex nr 177389). Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonych decyzji, bez dokonania pogłębionej analizy ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę o ustroju szkolnego w kontekście ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, było przedwczesne. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w części usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.