II SA/Go 98/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2007 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej B.K. sprawy ze skargi L spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenie wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia 7 lipca 2006r. spółka z o.o. "L" , zwróciła się do Starostwa Powiatowego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków – odcieku z odwodnienia wywaru gorzelnianego z "L" Spółka z o.o., w ilości 90 000 m3/rok, na gruntach o powierzchni 456 ha położonych wzdłuż drogi, na warunkach określonych w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym. Decyzją znak [...] z dnia [...] pażdziernika 2006r. Starosta Powiatu , w punkcie pierwszym sentencji decyzji udzielił spółce z o. o. "L"(zwaną dalej spółką lub skarżącą) pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków oraz określił warunki rolniczego wykorzystania ścieków, w punkcie drugim sentencji decyzji - zobowiązał spółkę do wykonywania określonych czynności związanych z rolniczym wykorzystaniem ścieków, w punkcie trzecim – zawarł zastrzeżenia co do wpływu pozwolenia wodnoprawnego na prawa osób trzecich oraz praw do nieruchomości i urządzeń wodnych, a punkcie czwartym sentencji decyzji ustalił, że pozwolenie wodnoprawne zachowuje swoją ważność do [...] pażdziernika 2016 roku. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosło Gospodarstwo "K" spółka z o.o.. Odwołujący domagał się zmiany treści punktu I.5 pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia na spółkę określonych w odwołaniu obowiązków. Odwołujący się stwierdził, że posiada pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i pobór wody z rzeki, do hodowli ryb w stawach hodowlanych. Według twierdzeń odwołującego się, jesienią 2005r. i zimą 2006r. spółka "L" zagospodarowała ścieki z gorzelni na swoje użytki położone w rozlewni rzeki przez co doprowadziła do śnięć ryb w zimochowach Gospodarstwa "K". Zdaniem odwołującego się zagospodarowanie ścieków na użytkach rolnych w zlewni rzeki stanowić będzie dla Gospodarstwa "K" uciążliwe sąsiedztwo, stanowiące ciągłe zagrożenie dla hodowli ryb. Odwołujący powołał się na ustalenia wynikające z ekspertyzy sporządzonej przez biegłego z zakresu rybactwa śródlądowego – mgr inż. A.S.: "Ocena strat rybackich i próba określenia wpływu zanieczyszczeń na produkcję rybacką w Gospodarstwie "K" sp. z o.o. wywołanych przez gorzelnię w miejscowości [...] użytkowaną przez L Sp. z o.o. w 2006r", która to ekspertyza stanowiła załącznik do odwołania. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (DZ.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z dołączonego do odwołania opracowania sporządzonego przez mgr inż. A.S. wynika, że działalność spółki w zakresie wylewania ścieków – odcieku z wywaru gorzelnianego na użytki rolne negatywnie oddziaływała na jezioro i gospodarkę wodno-rybacką spółki "K" na obiekcie stawowym. Straty finansowe poniesione przez spółkę "K" za badany okres wyniosły 154. 489, 83 zł. Powołując się na treść 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (DZ.U. Nr 168, poz. 1763), organ odwoławczy stwierdził, że Starosta winien bardziej wnikliwie rozpatrzyć wniosek spółki, uwzględniając ekspertyzę w zakresie wpływu ścieków – odcieku z wywaru gorzelnianego na jakość wód oraz gospodarkę rybacką w zlewni. Od decyzji organu II instancji spółka wniosła skargę. W skardze skarżąca zarzuciła, że decyzja organu II instancji narusza przepis art. 127 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1 i 2, art. 132 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001tr. Prawo wodne (DZ.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (DZ.U. Nr 168, poz. 1763) oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadniając skargę, skarżąca stwierdziła że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wykraczają poza zakres ustawowy, gdyż żądanie zmiany treści punktu 1.5 pozwolenia wodnoprawnego poprzez wykreślenie słów: " do głębokości 30 cm" jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji organ administracyjny ograniczył się do ogólnikowego sformułowania, iż Starosta winien bardziej wnikliwie rozpatrzyć wniosek, nie ustosunkował się natomiast merytorycznie do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nie rozpatrzył całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że decyzja w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie jest decyzją uznaniową, co oznacza że w wypadku spełnienia przez podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne warunków określonych w przepisach materialnoprawnych, organ administracyjny zobligowany jest do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołano przepisów materialnoprawnych, co zdaniem skarżącej czyni taką decyzję wadliwą, nadto – że decyzja nie zawiera pouczenia o trybie jej zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadną, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 126) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tegoż przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści przytoczonego przepisu ustawy wynika wprost, że warunkiem uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji przez organ odwoławczy jest stwierdzenie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. A zatem, jedynie tylko taka sytuacja procesowa z której wynika konieczność przeprowadzenia czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia konkretnych, istotnych dla sprawy okoliczności, uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności (art. 16 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z 22 marca 1996r., SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił:" Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". W wyroku z 14 siwerpnia 1987r., IV SA 385/87 NSA stwierdził:" Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi I instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień na niektóre wnioski i zarzuty odwołania , jest niedopuszczalne". Wydając decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji winien kierować się również dyspozycją art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z zestawienia treści przepisów art. 138 § 2 i 136 k.p.a. wynika zatem, iż uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, może nastąpić jedynie w sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przepisu art. 138 § 2 nie można interpretować rozszerzająco. A zatem w sytuacji gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jedynie istnieje procesowa konieczność uzupełnienia dowodów, organ II instancji może je przeprowadzić lub zlecić ich przeprowadzenie organowi I instancji. Każda decyzja administracyjna winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja na mocy której organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia winna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji winny wynikać motywy rozstrzygnięcia czyli przyczyny, z powodu których organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana w I instancji narusza przepisy prawa i dlatego winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, nadto organ winien wskazać, który przepis prawa został naruszony, a swoje stanowisko w tym względzie ma obowiazek uzasadnić. Zaskarżona decyzja powyższych wymogów, wynikających z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 §2 k.p.a., nie spełnia Na mocy decyzji organu I instancji skarżącej udzielone zostało pozwolenie wodnoprane na rolnicze wykorzystanie ścieków - odcieku z odwodnienia wywaru gorzelnianego, stanowiącego odpad z produkcji spirytusu z "L" w ilości 90 000 m3/rok na gruntach o powierzchni 456 ha położonych wzdłuż drogi. W punkcie I sentencji decyzji organ określił warunki na jakich pozwolenie wodnoprawne ma być realizowane, wskazując rodzaj oraz ilość substancji, które winny być z nich zredukowane, warunki sanitarne jakie ścieki winny spełniać, zastrzeżenia co do zagrożenia dla jakości wód podziemnych i powierzchniowych, ograniczenia w rozprowadzaniu ścieków ze względu na stan gleby, metodę rozprowadzania ścieków oraz powierzchnię i położenie gruntów, na które ścieki mogą być rozprowadzane. Od decyzji organu I instancji wniesione zostało odwołanie, do którego odwołujący się dołączył opinię sporządzoną przez biegłego z zakresu rybactwa śródlądowego – mgr inż. A.S., dotyczącą: "Oceny strat rybackich i próby określenia wpływu zanieczyszczeń na produkcję rybacką w Gospodarstwie "K" sp. z o. o. wywołanych przez gorzelnię w miejscowości [...] użytkowaną przez L sp. z o.o. w 2006r." W oparciu o przedstawioną opinię organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał przesłanek uchylenia decyzji, przepisów prawnych które decyzja ta naruszyła, nadto w jakim zakresie winno zostać przeprowadzone bądż uzupełnione postępowanie dowodowe. Skoro organ I instancji w wydanej decyzji określił szczegółowo, z powołaniem przepisów prawnych, warunki udzielenia pozwolenia wodnopranwego oraz zasady i zastrzeżenia co do korzystania z pozwolenia wodnoprawnego, to organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę i uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, miał obowiązek wykazania jakie przepisy prawne zostały naruszone w wyniku wydania uchylanej decyzji, umotywować swoje stanowisko w zakresie uchylenia decyzji oraz wykazać, że stan postępowania dowodowego wymaga jego uzupełnienia w całości lub w znacznym zakresie. Powołanie się przez organ odwoławczy na konieczność: cyt. " bardziej wnikliwego rozpoznania sprawy przez organ I instancji", należy uznać za argumentację nie odpowiadającą przepisom art. 138 § 2 i 107§ 1 i 3 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się merytorycznie do treści przedłożonej przez stronę, wraz z odwołaniem, opinii biegłego mgr inż. A.S.. Również zatem z tego względu brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, czy w ogóle istniały podstawy do uchylenia decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie dokonał oceny ewentualnego wpływu treści przedłożonej opinii na rozstrzygnięcie organu I instancji, co może wskazywać na dowolność orzeczenia organu II instancji. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że uchybienia te , w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.)- zwaną dalej p.p.s.a., w oderwaniu od naruszenia przepisu art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., nie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, przy czym stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1" c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.