VIII SA/Wa 302/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna /sprawozdawca/, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E.P., T.P., A.P., A.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2003 roku E.P., T.P., A.P. i A.C., dalej osoby skarżące, jako spadkobiercy J.P. złożyli do Prezydenta Miasta R. wniosek o zwrot nieruchomości o powierzchni [...] m.kw., położonej w R. między ulicami K. a G. (dawniej S.) i Ś. stanowiącą obecnie część działek oznaczonych nr [...] i nr [...], a dawniej będącą fragmentem działki nr [...]. W uzasadnieniu skarżący podnieśli między innymi, że na działce nr [...] miało zostać zrealizowane (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej) przedsięwzięcie w postaci: rzutni do pchnięcia kulą boiska do gimnastyki, boiska do piłki ręcznej oraz zadrzewienie. Zamierzeń tych jednak nigdy nie wykonano, a działka nr [...] przez minione lata wykorzystywana była w innych celach. Do grudnia 1992 r. będąc we władaniu P. - prawnego następcy R. - miały tam siedzibę różne podmioty gospodarcze, między innymi firma polonijna V., przedsiębiorstwo [...], spółdzielnia mieszkaniowa "[...]". Następnie, po przejęciu tego terenu przez Kuratorium Oświaty w R. urządzono na całym terenie działki nr [...] plac handlowo-usługowy, który istniał do wybudowania nowej ulicy Ś. Ponadto skarżący zaznaczyli, co także znajduje potwierdzenie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z [...] października 1997r. na stronie 3, że przedmiotowa nieruchomość od chwili jej nabycia w dniu 29 grudnia 1971 r. na rzecz Skarbu Państwa, nie została użyta przez 26 lat na cel uzasadniający wywłaszczenie. Obowiązująca obecnie ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r w art. 137 ust. 1, pkt. 1 i pkt. 2 dokładnie określa wyznaczniki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżących siedmioletni termin określony w art. 137 ust. 1, pkt. 1 ustawy został przekroczony przeszło czterokrotnie. Na podstawie art.136 ust.3, art.137 ust.1, art.142 w związku z art. 216 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004r Nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz art.104, art.107 k.p.a, Starosta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku odmówił zwrotu nieruchomości położonej w R. przy ul. G./Ś. stanowiącej część działki Nr [...] obecnie część działek Nr [...] i [...] , mającej uregulowany stan prawny w KW Nr [...] na rzecz Gminy Miasta R. Organ w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów ustalił, iż działka Nr [...] w całości objęta była decyzjami o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak: [...] i [...], o których mowa w akcie notarialnym. Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości określa plan realizacyjny pn. "Szkoła zawodowa, internat, hotel robotniczy [...]." Zgodnie z tym planem nieruchomość będąca obecnie przedmiotem roszczenia znajdowała się w strefie przeznaczonej pod boiska szkolne o nawierzchni trawiastej oraz drzewa i krzewy liściaste, zieleń. Opierając się na archiwalnych dokumentach zgromadzonych już w przedmiotowej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Rejonowy w R. oraz Urząd Miejski w R. organ wywiódł, że sporną część działki Nr [...] stanowił teren zagospodarowany, porośnięty trawą " był integralną częścią ogrodzonego terenu szkoły i był niezbędny do jej prawidłowego funkcjonowania". Takie wykorzystanie nieruchomości nie stanowiło odstępstwa od inwestycji, której realizację uzasadniało wywłaszczenie. Sposób zagospodarowania terenu jest kontynuacją inwestycji określonej w akcie nabycia, zamierzona inwestycja została zrealizowana w okresie krótszym niż siedmiu lat liczą od daty nabycia. Budynek Zasadniczej Szkoły Budowlanej funkcjonował wraz z zapleczem technicznym. W konkluzji organ stwierdził, że decydujące znaczenie dla odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości ma fakt znajdujący potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji świadczący o tym, iż nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] lipca 2006 roku skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący w uzasadnieniu podnieśli, że organ nie zebrał żadnych dowodów, które potwierdziłyby realizację celu wywłaszczenia według kryteriów wynikających z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazali, że na rozprawie administracyjnej w Starostwie Powiatowym w R. w dnia [...] marca 2006r. w pierwszej kolejności, jeszcze przed zgłoszeniem świadka, wnioskowali o pisemne zwrócenie się przez organ do odpowiednich instytucji, mogących posiadać potrzebną dokumentację. Adresatem powinien być Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w R. lub Wydział Geodezji tego Urzędu. W latach 1994-95 sprawę inwestycji na tym terenie badał Referat Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta robiąc przy tym bogatą dokumentację fotograficzną. Wniosek ten nie został uwzględniony. Rezultatem tego, jest brak udokumentowania sposobu wykorzystania spornego terenu od oficjalnego momentu wywłaszczenia (29 grudnia 1971 r.), do dnia wydania nowej decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] marca 1983r. (Pisma Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego R. z dnia [...] listopada 1994r. i [...] grudnia 1994r.). Na podstawie tej decyzji wybudowano na terenie działki nr [...] obiekt, który do 1994r. był wykorzystywany przez różne podmiot, głównie w celach komercyjnych. W ocenie skarżących, w całym uzasadnieniu nie można odnaleźć informacji co jest uznane za cel wywłaszczenia. Czy są to obiekty szkoły i internatu, czy też zaplanowane, a nigdy nie wykonane boiska szkolne. Obiekty te wraz z zapleczem znajdują się na terenach należących do innych właścicieli. Można tu zatem brać pod uwagę jedynie boiska szkolne, które faktycznie urządzono, ale w innym miejscu. Urząd powinien jednoznacznie wykazać, czy zaplanowane obiekty powstały w wymaganym okresie przez art. 137 ust.1 ustawy. Starosta R. badanie sprawy rozpoczyna od ustaleń wizji lokalnej w dniu [...] marca 1995r., zresztą błędnie zinterpretowanej. Pominął również dowody mówiące o wcześniejszym wykorzystaniu terenu działki nr [...], jak chociażby pismo Wydziału Architektury z dnia [...] grudnia 1994r. wraz z mapą i przywołaną decyzją lokalizacyjną, które jednoznacznie określały sposób wykorzystania tego terenu. Skarżący zakwestionowali również zasadność powołania się przy wydawaniu decyzji na przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 9a, art. 136 ust.3 i art.137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) oraz art.138 §1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] powołał się na ustalenia faktyczne organu I instancji i stwierdził, że organ ten dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych i w następstwie ich oceny wydał właściwe rozstrzygnięcie. Błędem było tylko przywołanie przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Błąd ten nie wywarł jednak skutków prawnych, mających wpływ na jej wynik. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty podniesione przez skarżących są bezzasadne. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany starannie i wyczerpująco oraz wnikliwie zanalizowany. W sprawie winna być zbadana zbędność w rozumieniu art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co organ pierwszej instancji uczynił. Konkludując, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że, obecna decyzja to powielenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2004r, uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005r. Wskazali, że organy obu instancji zupełnie inaczej określają cel wywłaszczenia. Na stronie 2, decyzji z [...] grudnia 2006r. czytamy: "Zgodnie z przeznaczeniem, określonym w powyższym akcie notarialnym, na nabytej /wywłaszczonej/ nieruchomości pobudowany został budynek Zasadniczej Szkoły Budowlanej, internat i hotel robotniczy." To stwierdzenie jest zaprzeczeniem prawdy materialnej. Nie ma nic wspólnego ze stanem faktycznym. Takiej oceny nie dokonał nawet Starosta R. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zebrano żadnego materiału dowodowego dokumentującego sposób wykorzystania spornej działki zgodnie z wymaganiami art. 137 ust. 1 w/w ustawy. Określone tym artykułem terminy 7 lub 10 lat od momentu wywłaszczenia, pozostawione są zupełnie bez udokumentowania. Dotyczy to również następnych lat, aż do roku 1994. Ponadto w ocenie skarżących, w sytuacji gdy Wojewoda [...] wyznaczył Starostę R. do załatwienia przedmiotowej sprawy, to nie powinien być organem odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym, a więc wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany Natomiast ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Tak więc o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, czy na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia 29 grudnia 1971 roku rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich ustaleń, są natomiast ogólnikowe i dowolne stwierdzenia typu: "Zgodnie z tym planem nieruchomość będąca obecnie przedmiotem roszczenia znajdowała się w strefie przeznaczonej pod boiska szkolne o nawierzchni trawiastej oraz drzewa i krzewy liściaste, zieleń", "Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, iż sporna nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia" Ustalenia dotyczą tylko aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu siedmiu lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celów wywłaszczenia. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celów wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi związanymi z powstawanie infrastruktury wokół obiektów szkolnych, które miały powstać na spornej nieruchomości, skoro na nieruchomości tej nie została wybudowana szkoła z internatem, ani hotel robotniczy. Akta administracyjne i wydane w sprawie decyzje pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie brak jest koniecznych ustaleń odnośnie terminu rozpoczęcia prac związanych z realizacją celów wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu żądają skarżący. Powoduje to, że decyzje o odmowie zwrotu wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rażąco naruszył art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołane przepisy k.p.a., podzielając błędne stanowisko organu I instancji co do zrealizowania na spornej nieruchomości celu, na jaki została przejęta, mimo iż w aktach brak dowodów na okoliczność rozpoczęcia prac w terminie 7 lat od przejęcia nieruchomości. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu decyzji nie odniósł się praktycznie do żadnych z licznych zarzutów podniesionych w uzasadnieniu odwołania ograniczając się do stwierdzenia, że błędem było przywołanie przepisu art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, czym naruszył dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Organ rozpoznając ponownie wniosek o zwrot nieruchomości skoncentruje się na ustaleniach zgodnie z kryteriami określonymi w art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalając precyzyjnie w jakim terminie od daty przejęcia nieruchomości rozpoczęto pracę związane z realizacją celów wywłaszczenia, jeżeli takie pracę miały miejsce, zakres tych robót, oraz jakie obiekty powstały na spornej nieruchomości w terminie 7 lat od dnia jej przejęcia. Natomiast Sąd nie podzielił poglądu skarżących, że organem II instancji nie powinien być Wojewoda [...]. W związku z powyższym Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.