VI SA/Wa 333/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zaskarżył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oddział w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...]. Ww. decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 67+900 strona lewa w B. poprzez umieszczenie parkingu o nawierzchni z kostki brukowej o powierzchni 147 m2 w okresie od 18 sierpnia 2006 r. do 22 sierpnia 2006 r. - bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 13 czerwca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zawiadomił J. K., iż wszczął postępowanie administracyjne w związku z zajęciem pasa drogowego Nr [...] w km 67+900 strona lewa w miejscowości B. poprzez ułożenie kostki betonowej i wykonanie miejsc postojowych przed sklepem bez zezwolenia i uzgodnienia zarządcy drogi. Wizję w terenie z udziałem strony przeprowadzono w dniu [...] czerwca 2005 r. W czasie wizji stwierdzono brak ograniczników wyznaczających granicę pasa drogowego, co wyklucza ścisłe określenie, jaka część wykonanej nawierzchni umieszczona jest w pasie drogowym. W tym stanie rzeczy zlecono opracowanie geodezyjnego operatu pomiarowego w celu analizy przebiegu istniejącej granicy pasa drogowego i ustalenia w stosunku do niej powierzchni zajęcia. Operat pomiarowy organ otrzymał [...] marca 2006 r. Wg. ustaleń geodety granica pasa drogowego przebiega poza ogrodzeniem posesji należącej do strony. Ogrodzenie mieści się w całości w pasie drogowym tj. na działce nr [...]. Nawierzchnia z kostki brukowej w części wykonanej poza ogrodzeniem (przed sklepem na działce nr [...]) ma powierzchnię 60 m2 natomiast nawierzchnia przed ogrodzeniem w pasie do krawędzi jezdni drogi krajowej ma powierzchnię 147 m2. Strona zapoznała się z aktami. Organ wezwał J. K. do usunięcia w terminie 14 dni samowolnie wykonanej nawierzchni (wezwanie z dnia 26 lipca 2006 r.). W wyznaczonym terminie J. K. nie zastosował się do wezwania. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] września 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 2, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2004, poz. 2086 z póź. zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. 2004 Nr 129, poz. 1369) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2205,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] B.- G. w km 67+900 strona lewa w B. poprzez umieszczenie parkingu o nawierzchni z kostki brukowej o powierzchni 147 m2 w okresie od 18 sierpnia 2006 r. do 22 sierpnia 2006 r. - bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ odwołując się do operatu pomiarowego stwierdził, iż J. K. samowolnie zajął pas drogowy o powierzchni 147 m2. Wskazał, że ponieważ termin usunięcia nawierzchni, zgodnie z wezwaniem z dnia 26 lipca 2006 r. upłynął w dniu 17 sierpnia 2006 r. a do dnia 22 sierpnia 2006 r. nawierzchnia nie została z pasa drogowego usunięta, do okresu naliczania kary przyjęto okres od 18 do 22 sierpnia 2006 r. czyli 5 dni. Stawka opłaty, jak podał organ, została ustalona na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i wynosi w obszarze zabudowanym 0,30 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego, podniósł nadto, że postępowanie rozgraniczeniowe pasa drogowego zostało zakończone decyzją Urzędu Miejskiego w S. znak [...] z dnia [...] lutego 1994 r. i jak wynika z wykazu stron w postępowaniu brał udział J. K.. Podany w trakcie wizji w terenie argument, że zdaniem strony teren pasa drogowego był w złym stanie i wymagał utwardzenia nawierzchni nie może uzasadniać w świetle obowiązujących przepisów prawnych wykonania nawierzchni bez zezwolenia. Stan terenu pasa drogowego wynikał w dużej mierze z funkcjonowania sklepu skarżącego. Klienci sklepu, zamiast zatrzymywać się w miejscu gdzie miał być urządzony parking, korzystali z terenu pasa drogowego. Zarządca drogi nie miał możliwości dokonywania ciągłych napraw wynikających z niewłaściwego użytkowania. Ponadto w tym terenie planowana jest przebudowa drogi i w miejscu wykonanego samowolnie parkingu ma być inaczej ukształtowana jezdnia w związku z przebudową skrzyżowania oraz wykonany chodnik. Zarządca drogi musi dysponować bez przeszkód terenem pasa drogowego. Również nie jest uzasadnione, aby w sytuacji gdy skarżący nie usunie nawierzchni, zarządca drogi ponosił koszty rozbiórki, aby przystąpić do planowanych robót. W odwołaniu od ww. decyzji J. K. podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. W jego ocenie postępowanie rozgraniczeniowe do chwili obecnej nie zostało zakończone prawomocną decyzją, o czym świadczyć ma pismo jakie otrzymał z Urzędu Miejskiego w S. datowane na 7 września 2006 r. W odpowiedzi na wezwanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Urząd Miejski w S. poinformował, że w aktach sprawy dotyczącej rozgraniczenia drogi krajowej na terenie B. znajdują się dwa egzemplarze decyzji kończącej postępowanie, jednakże bez prawomocności. Brak jest również zwrotnych potwierdzeń zawiadomień stron biorących udział w postępowaniu. Uczestnicy tego postępowania, potwierdzili zaś, że decyzja rozgraniczeniowa nie została im doręczona w 1994 r. Urząd wskazał, że decyzja została prawdopodobnie uprawomocniona omyłkowo. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, odnosząc się do zarzutu strony, iż postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone w 1994 r. i zakończone decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., a klauzula prawomocności została nadana tej decyzji [...] lutego 1994 r. Wskazał, iż Urząd swoje twierdzenie o rzekomej nieprawomocności decyzji opiera na brakach zwrotnych potwierdzeń w aktach sprawy i twierdzeniach uczestników postępowania, że decyzja nie została im doręczona. Nie bierze natomiast pod uwagę faktu, że prawomocna decyzja będąca w posiadaniu tut. organu wywołała skutki prawne. Na jej podstawie wprowadzono zmiany w dokumentach geodezyjnych. Fakt ten potwierdza również sam Urząd Miasta w piśmie z 7 września 2006 r., adresowanym do skarżącego cyt.: "Do akt sprawy dołączony jest natomiast operat pomiarowy z rozgraniczenia drogi krajowej przyjęty do zasobu geodezyjnego pod nr 3737/163/94 z dnia 29.04.1994 r.". Organ podniósł także, iż ustalony w 1994 r. przebieg granic musiał być znany skarżącemu, ponieważ w latach późniejszych rozbudowywał budynek na swojej działce nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Burmistrza Gminy S. w 1995 r. (decyzja [...] z [...] grudnia 1995 r.). Projekt budowlany opracowano na mapach uwzględniających przebieg granic po rozgraniczeniu pasa drogowego, a więc taki sam jaki był brany pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy zajęcia pasa drogowego. Wskazał także, że przebieg granicy pasa drogowego w stosunku do obiektów istniejących w terenie został jednoznacznie określony przez uprawnionego geodetę w zarysie pomiarowym wykonanym w skali 1:250. Wynika z niego, że zarówno ogrodzenie działki nr [...] jak i pas terenu o szerokości około 2 m w kierunku budynku położone są w pasie drogowym. Zarys pomiarowy jest zgodny z mapą ewidencyjną. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z istniejącym stanem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu podniósł, że: - jest właścicielem działek nr [...] i [...] i zgodnie z posiadanymi dokumentami granica działki przebiega 2,50 mb od istniejącego ogrodzenia z kierunku jezdni drogi krajowej. Granice działek nie uległy żadnym zmianom co najmniej od 1991 r. o czym świadczyć mają odpisy z księgi wieczystej z dnia 17 grudnia 1991 r. i 11 stycznia 2007 r. - utwardzanie pobocza kostką brukową na długości części działki było podyktowane opiniami Sanepidu w 1999 r. jakie zostały wydane do pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego skarżącego. Wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie stoją w sprzeczności z wykonanym przez niego utwardzeniem pobocza; - wszczęte na wniosek organu postępowanie rozgraniczeniowe do chwili obecnej nie zostało zakończone prawomocną decyzją o czym świadczyć ma pismo Urzędu Miejskiego w S.. Do skargi dołączył poświadczenie własności, odpis z księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w świetle ustalonego w zarysie pomiarowym przebiegu granicy pasa drogowego niespornym jest, iż ogrodzenie działki nr [...] znajduje się w pasie drogowym, również teren stanowiący obszar o szerokości ok. 2 metrów biegnący między ogrodzeniem a budynkiem na działce nr [...] również znajduje się w obrębie pasa drogowego. Ponieważ jednak fakt istnienia ogrodzenia w pasie drogowym nie był wcześniej kwestionowany - położenie przez skarżącego kostki na tym obszarze nie był objęty zaskarżoną decyzją. Przedmiotem decyzji była nawierzchnia w części wykonanej przed ogrodzeniem, w pasie biegnącym od tego ogrodzenia do krawędzi jezdni drogi krajowej. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji odnośnie prawomocności decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] lutego 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana p.p.s.a.). Rozpoznając zatem sprawę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6. Karę pieniężną nalicza się do czasu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach opłata za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest naliczana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawka opłaty jest ustalona w § 4 ust. 1 pkt 1 b) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1369) i wynosi 0,30 zł za 1 m2 powierzchni pasa drogowego za każdy dzień. W niniejszej sprawie organ stwierdził zajęcie przez J. K. pasa drogowego drogi Nr [...], przy będącej jego własnością działce nr [...], w miejscowości B., poprzez umieszczenie parkingu z kostki brukowej o powierzchni 147 m2. Prace te wykonane zostały bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego organ dokonał w oparciu o sporządzony przez geodetę operat pomiarowy określający granice działki nr [...] oraz granice pasa drogowego obejmujące jej część. Do akt sprawy dołączono kopię decyzji Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] lutego 1994 r., którym dokonano rozgraniczenia działki nr [...] oraz działek sąsiednich wraz ze stwierdzeniem w dniu [...] lutego 1994 r. prawomocności tego aktu. W tak ustalonym stanie faktycznym organ zasadnie, w ocenie Sądu nałożył na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, gdyż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami umieszczenie parkingu z kostki brukowej w pasie drogowym wymagało uprzedniego uzgodnienia z zarządcą drogi i uzyskania stosownego zezwolenia. Skarżący zaś takiego zezwolenia nie otrzymał. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na brak prawomocnego zakończenia postępowania rozgraniczającego, prowadzonego w stosunku m.in. do działki nr [...] w 1994 r. przez Urząd Miejski w S.. W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] lutego 1994 r. kończąca postępowanie rozgraniczeniowe m.in. w stosunku do działki nr [...] należącej do skarżącego. Decyzji tej, jak wynika z odciśniętej na odwrocie pieczęci, Urząd Miasta Gminy S. nadał w dniu [...] lutego 1994 r. klauzulę prawomocności. Strona podnosiła, że nigdy nie otrzymała ww. decyzji oraz powoływała się na stanowisko Urzędu Miejskiego w S. zaprezentowane w 2006 r. zgodnie, z którym organ ten nie był w stanie jednoznacznie określić czy postępowanie rozgraniczeniowe zostało prawomocnie zakończone w roku 1994. Należy jednak wskazać, iż zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. decyzja administracyjna opatrzona klauzulą stwierdzającą jej prawomocność jest aktem prawnie obowiązującym. Emanacją tej zasady jest obowiązujące w prawie administracyjnym domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, iż decyzja na której znajduje się stwierdzenie przez właściwy organ prawomocności jest dla niego aktem prawnie wiążącym, który może zostać wzruszony jedynie w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy przedstawione w piśmie Urzędu Miejskiego w S. z dnia 7 września 2006 r. stanowisko, iż "stwierdzono brak prawomocnej decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe" pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzją w tym przedmiocie, na której znajduje się klauzula jej prawomocności. Jeżeli zdaniem organu, który tę decyzję wydał, istnieją podstawy do przyjęcia, iż stwierdzenie prawomocności obarczone jest wadą to rzeczą organu jest podjęcie w stosownym trybie czynności, które będą skutkować uchyleniem tej klauzuli. Same tylko wątpliwości w tej mierze wyrażane przez Burmistrza w zaistniałym stanie rzeczy nie niweczą skutków nadania ww. decyzji tej klauzuli. Zasadnie zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając sprawę uznał, iż decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. jest decyzją prawomocną, zaś wykonany na jej podstawie operat pomiarowy stanowiący podstawę obliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego jest sporządzony w oparciu o akt prawnie obowiązujący. Dodatkowo należy przy tym podnieść, iż przedmiotowa decyzja rozgraniczeniowa była podstawą do wydania wielu aktów prawnych od 1994 r., także dotyczących skarżącego J. K., zaś prawidłowości jej wydania nikt nie podważał. Ten fakt przeczyłby twierdzeniom J. K., iż nie wiedział on o dokonanym rozgraniczeniu. W ocenie Sądu nie zasługują na uznanie także pozostałe zarzuty skargi. Należy bowiem stwierdzić, iż zajęcie pasa drogowego w granicach działki [...] należącej do skarżącego mogło nastąpić tylko i wyłącznie w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych. W świetle tych przepisów podstawą do zajęcia pasa drogowego nie może być stanowisko innego organu wydane w oparciu o odrębne przepisy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.