II SA/Ke 197/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lutego 2007r. znak SKO.404/391/21/2007 po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 11 grudnia 2006r. znak: AGSM.I.73311-9-38/06 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr 56324 K. K. II składającej się z wieży strunobetonowej o wysokości 30m, zespołu anten o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 42424,21W oraz urządzeń techniczno-budowlanych i zjazdu z drogi publicznej na części działki nr 86 obręb 0021 przy ul. D. w K. . W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż z wnioskiem o ustalenie przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego wystąpiła A. Sp. z o.o. w Warszawie. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg oraz łączności publicznej i sygnalizacji. W świetle powołanego przepisu jak również orzecznictwa sądowego realizację stacji telefonii komórkowej zalicza się do inwestycji celu publicznego. Według wyjaśnień Kolegium dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z tym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Wymagania dla zagospodarowania terenu ustala się zgodnie z art. 53 ust.3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W konkretnej sprawie przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Art. 73 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczeń wynikających z ustalenia w trybie przepisów ustawy Prawo wodne, warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Kolegium ustaliło, że teren inwestycji położony jest w strefie ochronnej określonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne - rozporządzeniem nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B., gmina K., powiat k. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610). Z powyższej regulacji wynika, że część działki o nr ew. 86 znajduje się w strefie ochrony pośredniej na obszarze o powierzchni 634,6ha, której granice zostały przedstawione na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 2a ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych. Działka objęta wnioskiem położona jest na terenie oznaczonym symbolem "Z,WZ – teren urządzeń zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjna". W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i w § 4 ust. 2 pkt 1 – 11 rozporządzenia. Zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 2 oznacza, że budowa na tym obszarze stacji bazowej telefonii komórkowej pozostawałaby w sprzeczności z powołanym zakazem. Projektowane zamierzenie w świetle art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane jest budowlą, zatem jej realizacja spowoduje wykorzystanie gruntu dla celów innych niż dotychczasowe tj. urządzenia zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjną. Nie budzi wątpliwości, że również budowa zjazdu z drogi publicznej spowoduje inne wykorzystanie gruntu. Powołując brzmienie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W konkretnej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, w związku z tym Prezydent Miasta K. zasadnie odmówił Inwestorowi ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium nie zgodziło się z podniesioną w odwołaniu argumentacją Inwestora, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie spowoduje zmiany w dotychczasowym wykorzystaniu terenu jak również z tym, że regulacja zawarta w rozporządzeniu nie oznacza wyłączenia możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16.02.2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 11.12.2006r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. A. Sp. z o.o. w Warszawie domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 56 ustawy o planowaniu przestrzennym, art. 73 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 51 pkt 1, art. 52 ust. 1 ustawy Prawo wodne, § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B., gmina K., powiat k.. Naruszenie przepisów postępowania: art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 kpa skarżąca upatruje w nienależytej ocenie materiału dowodowego, nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego a także nieprawidłowym uzasadnieniu wydanej decyzji. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił dostatecznie czym kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Skarżąca podkreśliła, że wniosek został złożony w trybie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i spełniał wszelkie wymogi przewidziane w tym przepisie. Art. 52 ust. 3 cyt. ustawy wyłącza możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Dodatkowe warunki mogą przewidywać przepisy odrębne np. art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zgodnie z którym organ może uzależnić wydanie tego typu decyzji od przedstawienia przez inwestora ekspertyzy co do odzysku lub unieszkodliwienia odpadów w inny sposób niż składowanie. Zdaniem skarżącej spółki, w tym kontekście przepis art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzając wymóg uwzględniania w decyzji o warunkach zabudowy w szczególności ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy – Prawo wodne stref ochronnych ujęć wód - nie znajduje zastosowania w sprawie. Nie oznacza on bowiem niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Takiej niedopuszczalności wbrew stanowisku organów administracji, nie oznacza również zakaz ustanowiony w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Nr 5/2005, ponieważ lokalizacja stacji nie spowoduje zagrożenia wód podziemnych i nie zmieni przeznaczenia gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniając skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia 25 maja 2007r. podał, iż wprowadzenie zakazu określonego w § 4 ust. 2 pkt 11 cyt. rozporządzenia narusza art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, albowiem w tym przepisie wskazującym dopuszczalne zakazy lub ograniczenia w obszarze strefy ochronnej brak jest odniesienia do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ani uprawnienia do konstruowania innego katalogu ograniczeń i zakazów. W związku z tym przedmiotowy akt prawa miejscowego w tej części jako niezgodny z ustawą nie obowiązuje a Kolegium powinno odmówić stosowania tego aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Nie budzi wątpliwości, iż samo złożenie przez inwestora wniosku spełniającego wymagania określone art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – cytowanej dalej jako ustawa) nie oznacza obowiązku ustalenia dla inwestycji celu publicznego warunków lokalizacji. Przepisy ustawy w art. 53 ust. 3 expressis verbis określają zakres analizy jakiej dokonuje organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 53 ust. 3 analiza dotyczy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt. 2). W rozumieniu art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy za przepisy odrębne należy uznać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego które zawiera unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej rodzaj. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), do tego typu inwestycji zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Uwzględniając treść powołanego przepisu, projektowaną inwestycję obejmującą budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży strunobetonowej o wysokości 30m, zespołu anten o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 42424,21W oraz urządzeń techniczno-budowlanych i zjazdu z drogi publicznej należy uznać za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tych okolicznościach uzasadnione jest stanowisko organów administracji, że w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji Przepisy ustawy o ochronie środowiska a także akty wydane na jej podstawie - stanowią przepisy odrębne, w oparciu o które organ ma obowiązek dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm. ) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy – Prawo wodne, warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika, iż przepisami odrębnymi w oparciu o które organ ma obowiązek dokonać analizy w zakresie określonej w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy (warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy) są również przepisy rozporządzenia nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B., gmina K., powiat k. (Dz.Urz. Woj.Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610). Podstawę prawną do ustanowienia strefy ochronnej stanowi art. 58 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, który umożliwia dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze aktu prawa miejscowego ustanowienie strefy ochronnej ze wskazaniem zakazów, nakazów, ograniczeń oraz obszarów, na których obowiązują stosownie do przepisów art. 52-57. Za nietrafny należy uznać zarzut skargi w kwestii niezgodności rozporządzenia w części odnoszącej się do zakazu określonego w § 4 ust. 2 pkt 11 z przepisami ustawy Prawo wodne. Należy podkreślić, że art. 54 ust. 1 tej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu zakazów lub ograniczeń na terenach ochrony pośredniej lecz wymienia w szczególności te roboty oraz inne czynności, które mogą być zabronione ze względu na powodowanie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. W kontekście art. 52 tej ustawy strefa ochronna ujęcia wody to obszar na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Z regulacji tej wynika zatem, że ustawodawca nie wymienił konkretnych inwestycji (przedsięwzięć), które nie mogą być realizowane w obszarze ochrony pośredniej lecz jedynie, określił ogólnie rodzaj wykonywanych robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia i które z tego powodu mogą być zabronione. Powyższa regulacja nie wyklucza jednak wprowadzenia zakazów, nakazów i ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie przedstawiane na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia wbrew stanowisku skarżącej nie narusza więc postanowień ustawy Prawo wodne i brak przeszkód do stosowania w tej części rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustalenia są prawidłowe i kompletne. Za w pełni uzasadnioną należy uznać ocenę prawną, iż skoro ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem "Z,WZ" w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2005r. przewidują podstawową funkcję "teren urządzeń zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjna", to realizacja na tym terenie wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi. Stanowiący przepisy odrębne zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia zakaz wykorzystywania gruntów na cele inne niż dotychczasowe wyklucza możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej bez względu na fakt, czy planowana inwestycja wywoła czy też nie wywoła niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i nie spowoduje zagrożenia wód podziemnych. Wobec stwierdzonej niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi zaistniała stosownie do art. 56 ustawy podstawa do odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga fakt, iż przepis art. 52 ust. 3 ustawy zabraniający w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależniania wydania tego typu decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych przepisami odrębnymi świadczeń lub warunków nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jedyną przesłanką jak już wcześniej wyjaśniono warunkującą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obszarów pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodność zamierzenia z regulacjami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych które mogą nakładać różnorakie ograniczenia i wymogi w stosunku do określonych obszarów. W konkretnym przypadku zakazy odnoszące się do warunków i zasad zagospodarowania, w tym zabudowy uniemożliwiły wydanie decyzji zgodnej z żądaniem Inwestora. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).