II SA/Kr 818/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie NSA Andrzej lrla WSA Grażyna Firek / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji . II S.A./Kr 818/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 16 maja 2003 r. znak: NB.II.3300/E/04/2003 na podstawie art. 34 § 4 i art. 20 § l pkt. 4 - ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznał wniesione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego o sygnaturze akt [...] za bezzasadne. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 15 § 1 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącym, że "egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogą postępowania egzekucyjnego", dnia [...] 2002 r., przesłał zobowiązanym M. F. i A. F. upomnienie mające na celu wezwanie do wykonania, w terminie siedmiu dni, od dnia jego doręczenia, nałożonego dnia [...] 2002 roku, decyzją znak: [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., obowiązku, w przedmiocie rozbiórki, na własny koszt, ścian na działce ewidencyjnej numer 344 w L., przy ulicy [...], a mianowicie: ściany wzdłuż granicy działki ewidencyjnej numer 342/4 w L.; ściany powyżej wysokości 1,30 m wzdłuż granicy działki ewidencyjnej numer 345 w L.; ściany od strony ulicy [...] w L. wybudowanych bez pozwolenia na budową - a którego termin wykonania upłynął bezskutecznie w dniu [...] 2002 roku. Organ wskazał także, iż konsekwencją dalszego uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku wypływającego z w/w decyzji było zastosowanie środka egzekucyjnego, przewidzianego w cyt. ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego wynikiem było przesłanie dnia [...] 2003 r. w/wymienionym postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym, z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej oraz z uwierzytelniona kopią dowodu doręczenia upomnienia. Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca enumeratywnie wymienił co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, że lista ta jest zamknięta i nie może być interpretowana rozszerzające tak przez organ egzekucyjny, jak i przez zobowiązanego oraz , że zgodnie z treścią tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wymaganego w myśl art. 15 § 1 cyt ustawy, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny i niespełnienie wymogów określonych w art. 27 cyt. ustawy. Oceniając zgłoszone zarzuty organ stwierdził, że w świetle treści cyt. art. 33 wskazanej na wstępie ustawy jedynie zarzut, dotyczący doręczenia upomnienia, mógł być uznany za zarzut w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, pozostałe zaś kwestie nie stanowiły w rozumieniu cytowanego przepisu zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nie mogły być uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu oraz podkreślił, że kwestia dot. możliwości wykonania rozbiórki w orzeczonym zakresie, w sposób bezpieczny, którą zobowiązani kwestionowali w swoim piśmie cyt: "nie mogę wykonać tego zobowiązania bo dopuściłbym się przestępstwa polegającego na stworzeniu zagrożenia zdrowia, życia, dóbr osobistych i mienia (...)", została już uwzględniona w postępowaniu orzekającym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., co znalazło swój wyraz w sentencji orzeczenia tej decyzji. Organ podkreślił, iż orzekające postępowanie administracyjne oraz postępowanie egzekucyjne w administracji są dwoma odrębnymi, niezależnymi postępowaniami, regulowanymi przez dwie odrębne, niezależne ustawy (-ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego -t.j. Dz.U. z 2000 roku Nr 98 póz. 1071 oraz ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz.U. z 2002 roku Nr 110 poz. 968) i postępowanie egzekucyjne w administracji wdrażane jest po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku oraz w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku, zaś postępowanie egzekucyjne i zastosowane w trakcie jego prowadzenia środki egzekucyjne mają na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji i organ egzekucyjny nie bada merytorycznego rozstrzygnięcia egzekwowanej decyzji, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie otrzymania upomnienia wystawionego w dniu [...] 2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. organ wskazał, że zgodnie z uwarunkowaniami określonymi w art. 44 -ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071): "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu i w nin. sprawie doręczenie upomnienia nastąpiło w trybie tego właśnie przepisu , a zatem twierdzenie przez zobowiązanego cyt.: "(...) przesyłka ta została przedwcześnie czyli [...] 2002 r. zwrócona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. Czyli 12 dnia zwrócona" jest nieuzasadnione, gdyż adekwatnie do cyt. zasady przedmiotowe upomnienie złożone zostało w placówce pocztowej na okres siedmiu dni i doręczenie uznano za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu wskazanego w ustawie. Tym samym organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym zostały dopełnione wszystkie wymagania określone przepisami prawa. W zażaleniu od powyższego postanowienia M. F. i A. F. zarzucili, iż postanowienie to jest bezzasadne i obraża przepisy Prawa budowlanego. Żalący się wskazali szereg zarzutów, wskazujących, ich zdaniem na bezzasadność nałożonego obowiązku rozbiórki, szeroko uzasadniając swoje stanowisko w tym przedmiocie. Żalący się wskazali ponownie , że nie otrzymali upomnienia wystawionego w dniu [...] 2002 r., przyznając, iż awizo o takiej przesyłce otrzymali w dniu [...] 2002 r., ale z jego treści wynikała możliwość odebrania przesyłki w terminie 14 dni od daty otrzymania awizo i kiedy w terminie tym podjęli próbę odebrania przesyłki to okazało się, że przesyłka przed upływem terminu zakreślonego do odbioru została zwrócona nadawcy. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz.U., nr 98, poz. 1071) w zw. z art. 18, art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 1991 r., Dz.U. nr 36, poz. 161 z późn.zm.) po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Przytaczając za organem l instancji treść art. 33 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ odwoławczy stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie występuje żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. W szczególności, zd. organu, nie zachodzą przesłanki podnoszone w treści zażalenia, tj. nieistnienie obowiązku, niewykonalność i niedopuszczalność obowiązku, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że na zobowiązanego został nałożony obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej i dopóki ostateczna decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóty obowiązek w niej określony istnieje i podlega wykonaniu przez zobowiązanego, a organ egzekucyjny ma obowiązek podjęcia działań prawnych skutkujących realizacją przez zobowiązanego nałożonego obowiązku. Takim działaniem jest zastosowanie przez PINB w L. środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia najmniej grzywna jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym spośród środków określonych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że kwestia doręczenia upomnienia z dnia [...] 2002 r. znak: [...], wzywającego zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji została dostatecznie wyjaśniona przez organ l instancji w zaskarżonym postanowieniu, zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia należało uznać za bezzasadny i nie zasługujący na uwzględnienie. Odnosząc się do uwag zobowiązanego dotyczących obowiązku określonego w decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego w tytule wykonawczym i kwestie z tym związane nie stanowią przedmiotu postępowania egzekucyjnego i nie mogły zostać uwzględnione. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. A. F. podtrzymał wszystkie zarzuty zgłoszone uprzednio w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 póz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 1/ a/ i c/ tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 135 cyt. ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. Jakkolwiek słuszny jest pogląd organu odwoławczego, iż w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie te określone w treści, wg wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. z 2002 r. Dz.U Nr 110 poz.968 ze zm./ to należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania w zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego nie doręczenia upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku określonego w decyzji. Zarówno w piśmie zawierającym zarzuty do postępowania egzekucyjnego jak i w odwołaniu skarżący podnosił, że awizo dotyczące przesyłki obejmującej przedmiotowe upomnienie zawierało pouczenie o możliwości jej odbioru w terminie 14 dni od otrzymania tego awizo. Organy obu instancji w zakresie tych twierdzeń nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego ograniczając się do uznania upomnienia za doręczone w trybie art. 44 Kpa wg treści obowiązującej do dnia [...] 2003 r. zgodnie z którą w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowywała pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, a zawiadomienie o złożeniu pisma w tym miejscu umieszczane było w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonywał swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczyło i w takim przypadku doręczenie uważało się za dokonane z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego terminu. Istotnie, w okresie dokonywania doręczenia przedmiotowego upomnienia obowiązywała zasada tzw. doręczenia zastępczego w przytoczonej treści, ale istotnym w nin. sprawie było ustalenie czy skarżący otrzymał w doręczonym awizo pouczenie dotyczące odbioru przesyłki złożonej w UP odpowiadające treści przytoczonej wyżej zasady z art. 44 Kpa. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż doręczenie przedmiotowego awizo nastąpiło po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 września 2002 r. /SK 35/01, OTK-A 2002 nr 5 poz.60/ dotyczącego zgodności z Konstytucją RP postanowień § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym /Dz.U.Nr 62 póz.6977, który przesadził, iż obowiązujące regulacje procesowe dotyczące trybu i terminów tzw. doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia - zarówno na gruncie postępowania cywilnego, do którego ten wyrok się odnosił jak i postępowania administracyjnego wymagają zmian. Zatem aby stwierdzić, że doręczenie przedmiotowego upomnienia nastąpiło z upływem ostatniego dnia terminu o jakim mowa w cyt. wyżej przepisie i w konsekwencji uznać zgłoszony przez skarżącego zarzut za nieuzasadniony w pierwszym rzędzie należało ustalić jakiej treści było pouczenie zawarte w awizo doręczonym skarżącemu w dniu [...] 2002 r., zważywszy, że bezpośrednio po cyt. wyroku, mimo, że nie nastąpiła jeszcze wskazana w nim zmiana, urzędy pocztowe rozpoczęły w zakresie doręczeń zastępczych dwukrotne awizowanie przesyłek pism sądowych. Nie można zatem wykluczyć, że jakkolwiek przedmiotowa przesyłka nie dotyczyła pisma sądowego, to awizo doręczone skarżącemu mogło zawierać pouczenie odpowiadające zmianie wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub faktycznie zawierało pouczenie o treści nieadekwatnej do zasady z art.44 Kpa , na co powołał się skarżący i co zdaje się znajduje potwierdzenie w kserokopii przedmiotowego awizo, w którym Poczta Polska informuje o terminie odbioru przesyłki w terminie 14 dni od dnia następnego po dniu pozostawienia awizo. Trzeba też zwrócić uwagę, że na samej przesyłce znajduje się adnotacja o drugim awizowaniu przesyłki w dniu [...], która to adnotacja jest przekreślona. Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 Kpa , a także art. 44 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na zasadzie art. 145 §1 pkt 1/c/ i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, polecając przy rozpoznaniu sprawy przeprowadzenie postępowania w przedstawionym wyżej zakresie.