VIII SA/Wa 309/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie należności za usługi weterynaryjne 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 309/07 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] października 2006 roku Burmistrz K. poinformował T.L., że jego wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym w sprawie zapłaty za szczepienie psów został załatwiony poprzez wydanie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2006 roku. T.L. potraktował pismo z dnia [...] października 2006 roku jako decyzję administracyjną Burmistrza K. i wniósł odwołanie od tej "decyzji" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Decyzji zarzucał błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych oraz podnosił, że wysunięte wnioski nie są adekwatne do zaistniałej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku, biorąc za podstawę art. 66 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a. zwróciło T.L. jego pismo nazwane " odwołaniem" z dnia [...] listopada 2006 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podnosił, że jedną z przesłanek określających zakres obowiązywania postępowania administracyjnego jest właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w rozumieniu art.1 k.p.a. Art.19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości. Przed wszczęciem postępowania organ bada swoją właściwość, a gdy stwierdzi, że właściwym w sprawie jest np. sąd powszechny, to organ do którego wniesiono podanie zwraca je wnoszącemu na podstawie art.66 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego roszczenie T.L. nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, lecz sprawą cywilną. Cywilnoprawny charakter sprawy, wyklucza organ administracji publicznej od działania na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu postanowiono zwrócić T.L. pismo nazwane "odwołaniem ". Skarżący został pouczony, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. strona niezadowolona z postanowienia może w terminie 7 dni zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o ponowne rozpoznanie sprawy. T.L. zwrócił się o ponowne rozpoznanie sprawy, nazywając swoje pismo odwołaniem od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art.138 § 1, art. 144 i art.127 k.p.a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T.L., zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ ustalił, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło T.L. jego pismo nazwane "odwołaniem". Kolegium oceniając, że sprawa ma charakter cywilnoprawny, wykluczyło możliwość rozstrzygnięcia jej w postępowaniu administracyjnym i dlatego zwróciło " odwołanie" . T.L. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W swoim wniosku podnosił, ze nie było podstaw do zwrotu jego pisma, a sprawa ma charakter administracyjno-prawny, gdyż wiąże się z nadzorem weterynaryjnym, a organy inspekcji weterynaryjnej działają na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe i powinno być uchylone. Organ powinien pismo T.L. z [...] listopada 2006 roku potraktować jako odwołanie. Zakwalifikowanie tego pisma jako odwołania nakładało na organ odwoławczy obowiązek ustalenia czy jest ono dopuszczalne. W ocenie organu zaskarżone przez T.L. pismo nie jest decyzją administracyjną. Skoro pismo będące przedmiotem odwołania nie jest decyzją administracyjną, to brak jest tym samym przedmiotu zaskarżenia. W takim przypadku odwołanie zdaniem organu jest niedopuszczalne. Ponieważ w niniejszym postępowaniu Kolegium działa jako organ odwoławczy, to biorąc pod uwagę, że sprawa nie podlega rozstrzygnięciu, co do istoty – umorzyło postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 roku wniósł T.L. W uzasadnieniu skargi podnosił, że twierdzenie organu odwoławczego, że przyczyną nie rozpatrzenia jego odwołania był informacyjny charakter pisma sekretarza gminy w K., które nie wypełnia wymogu z art.134 k.p.a. jest krzywdzące i niezgodne z dyspozycją art. 15 ust.3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. W dalszej części skargi prezentował argumenty, które pozwalałyby uznać zasadność jego roszczenia w stosunku do Gminy K. w kwocie [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T.L. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji ( i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, ze zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981 roku, SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7]. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalającym stwierdzić ich nieważność. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wpłynięciu odwołania złożonego przez T.L. wydało postanowienie o zwrocie odwołania biorąc za podstawę art. 66 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, ze po wpłynięciu odwołania organ odwoławczy winien podjąć czynności ustalające czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, organ wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwołania, albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W przypadku, gdy nie występują negatywne przesłanki organ odwoławczy przystępuje do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydaje decyzje określone w art. 138 k.p.a. Powołany przepis art.66 § 3 k.p.a. odnosi się do działań organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, albo gdy właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Organ odwoławczy po wniesieniu odwołania od decyzji nie mógł wydać postanowienia o zwrocie odwołania czym rażąco naruszył prawo – art. 66 k.p.a. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej, czy postanowienia oraz treść załatwienia sprawy w nich wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2006 roku o zwrocie odwołania błędnie uznał, że działa jako organ pierwszej instancji i pouczył, że strona może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] lutego 2007 roku postanowienie o uchyleniu swojego postanowienia i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Należy uznać iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2007 roku rażąco narusza art. 15 k.p.a., które to przepis stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W przypadku gdy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. odwołanie T.L. od , jego zdaniem, decyzji Burmistrza Gminy K., to organ jako organ odwoławczy mógł wydać postanowienie w trybie art.134 k.p.a., które jest ostateczne, bądź decyzję w trybie art.138 k.p.a., która również jest decyzją ostateczną. Niedopuszczalnym było wydanie postanowienia jako organ pierwszej instancji z przywołaniem iż organ działa w trybie art.127 § 3 k.p.a.. Takie zachowanie organu spowodowało, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej przez T.L., było postępowaniem trójinstancyjnym, wbrew regulacji z art.15 k.p.a. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 ; art.135 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art.152 p.p.s.a. stwierdzono, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego przez skarżącego.