I SA/Wa 363/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ISA/Wa 363/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wójt Gminy M. odmówił przyznania wnioskodawcy jednorazowego zasiłku celowego w związku z [...] z powodu nie spełnienia przez niego warunków wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z 2006 r., Nr 155, poz. 1109), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2006 r.". Organ I instancji wskazał, iż ze sporządzonego przez komisję protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wynika, że straty spowodowane klęską suszy wynoszą [...]% a warunkiem ubiegania się o tego rodzaju pomoc jest poniesienie szkód w uprawach rolnych w wysokości powyżej [...]% i dlatego powyższa pomoc nie przysługuje. Od decyzji odwołał się S. D. Rozpatrzywszy odwołanie, organ II instancji powołał się na § 2 rozporządzenia, w myśl którego to przepisu pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 1996 r.", wynoszą średnio powyżej [...]%. Organ odwoławczy podniósł, że jednym z warunków ubiegania się o pomoc jest poniesienie szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym średnio w wysokości powyżej [...]%. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., średnią wysokość szkód ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie protokołu oszacowania sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Kierownicy ośrodków pomocy społecznej dokonują obliczeń wskaźnika szkód zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. Przy wyliczaniu należy uwzględnić: łączną powierzchnię upraw rolnych w danym gospodarstwie, powierzchnię upraw na której oszacowano straty oraz poziom strat w tych uprawach. Według SKO wskaźnik należy wyliczać w ten sposób, iż łączną powierzchnię upraw na której wystąpiły szkody - oblicza się jako sumę wyników pomnożenia ogólnej powierzchni danego rodzaju uprawy przez procent strat w tej uprawie oszacowany przez komisję i następnie należy to odnieść do łącznej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym. Pod uwagę bierze się całą powierzchnię upraw rolnych w danym gospodarstwie, a nie tylko areał upraw [...]. Wysokość strat ustala się w wysokości powyżej [...]% w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie, straty muszą wynosić średnio powyżej [...]% w skali całego gospodarstwa. W rozporządzeniu ustawodawca nie rozróżnił pojęć "uprawy rolne" i "użytki rolne", pojęcia te należy uznać za tożsame. W myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). użytki rolne dzielą się na: grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i rowy. Przepisy rozporządzenia nie wyodrębniają powierzchni upraw rolnych. Wynika stąd, iż łączna powierzchnia upraw w danym gospodarstwie oznacza ogólną powierzchnię użytków rolnych. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, iż S. D. posiada powierzchnię użytków rolnych [...], a nawet po odliczeniu zabudowań i rowów powierzchnia [...] ha nie uprawnia do otrzymania zasiłku, bowiem i w tym przypadku procent strat nie przekracza [...]. Wnioskodawca wniósł do Sądu skargę na powyższe rozstrzygnięcie odwoławcze, podtrzymując stanowisko, iż błędnie organ odwoławczy przyjął do wyliczeń łączną powierzchnię użytków rolnych, nie zaś powierzchnię upraw rolnych. Skarżący posiada gospodarstwo rolne, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych stanowi [...] ha, z czego upraw rolnych jest [...] ha. Pozostałe użytki rolne to tereny zabudowane [...] ha i rowy [...] ha. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując własne stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., po wszczęciu postępowania w sprawie przyznania zasiłku kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 1996 r. W aktach sprawy brak protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Za podstawę ustaleń faktycznych organy przyjęły w to miejsce pozytywną opinię, o której mowa w § 20 ust. 3 rozporządzenia z 1996 r. sporządzoną na użytek sprawy o udzielenie kredytu bankowego na wznowienie produkcji [...]. Tego rodzaju substytucję należy uznać za niedopuszczalną w świetle przepisów rozporządzenia z 2006 r., które nie daje organowi orzekającemu w przedmiocie zasiłku prawa wyboru dowodów na okoliczność oszacowania strat w uprawach rolnych spowodowanych [...]. Opinia, o której mowa w § 20 ust. 3 rozporządzenia z 1996 r. i protokół szacowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., to dwa różne dokumenty sporządzone na potrzeby przysługujących rolnikowi, niezależnych od siebie, form pomocy państwowej związanych z [...] (zasiłku celowego i dopłaty do oprocentowania kredytu bankowego). Jedynym elementem wspólnym dla obu tych dokumentów jest ten sam wystawca dokumentów - powołana przez wojewodę komisja. Warto również podkreślić, iż protokół szacowania szkód - jako podstawowy dowód w postępowaniu administracyjnym o przyznanie zasiłku celowego z tytułu [...] - podlega rygorom określonym w art. 68 i art. 71 KPA, zaś czynność sporządzenia protokołu - rygorom postępowania dowodowego np. w zakresie, o którym mowa w art. 79 KPA. Sporządzenie tego dokumentu z naruszeniem powołanych wyżej przepisów KPA powoduje istotną wadliwość tej czynności dowodowej (w szczególności, gdy ów protokół nie został podpisany przez wszystkie osoby obecne przy jego sporządzeniu bądź został sporządzony bez udziału strony), co w konsekwencji skutkuje wadliwością przyjętych przez organ na jego podstawie ustaleń. Wymogi te nie odnoszą się opinii kredytowej, ponieważ dokument ten jest wydawany poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Odnosząc się do natomiast do meritum sprawy za trafne uznać należy stanowisko skarżącego, iż przyjęty przez organ sposób obliczenia wysokości strat w uprawach rolnych skarżącego nie znajduje oparcia w § 2 rozporządzenia z 2006 r. Nie można przyjąć, tak jak uczynił to organ, że pojęcia "użytki rolne" oraz "uprawa rolna" są tożsame. Analizowany § 2 rozporządzenia z 2006 r. odnosi się do szkód w uprawach rolnych w stosunku do powierzchni tych upraw, a nie do szkód w tych uprawach w stosunku do użytków rolnych, czy też w stosunku do całego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu organ dokonał obliczeń szkody w uprawach rolnych przyjmując nieprawidłowe założenie bez umocowania w przepisach prawa, iż straty ustala się w wysokości powyżej [...]% w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie. Konkludując, należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie naruszyły zarówno przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. poprzez zaniechanie zgromadzenia dowodu w postaci protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę), jak i przepis prawa materialnego (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r.). Z tego tytułu decyzję organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ocenią szkody w uprawach w oparciu o dowód, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., a oszacowując całościowy wymiar tych szkód (w procentach), odniosą go do łącznej powierzchni tych upraw, a nie do łącznej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.