I OSK 1446/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 452/07 w sprawie ze skargi Miasta [...] W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta [...] W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 452/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] W., uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 25 października 2002 r. Gmina W. – B. wniosła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] w przedmiocie uwłaszczenia działki położonej w W. przy ul. P. na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]". Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury w dniu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] W. (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) pełnomocnictwa udzielone burmistrzom gmin w. wygasły, a wobec niepodtrzymania przez Prezydenta [...] W. w ustawowym terminie pełnomocnictwa dla adwokata R. N., reprezentującego Burmistrza Gminy W. – B. pełnomocnictwo dla profesjonalnego pełnomocnika wygasło. Bezprzedmiotowe stało się zatem postępowanie prowadzone z wniosku Burmistrza Gminy W. – B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 677/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nieprawidłowo umorzył postępowanie w sprawie, naruszając przepisy prawa procesowego. W ocenie Sądu nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, skoro postępowanie zostało wszczęte, są strony tego postępowania i jego przedmiot. Zdaniem Sądu organ administracji obowiązany był rozpoznać sprawę merytorycznie i nie mógł uchylić się od wydania decyzji merytorycznej. Decyzją z dnia [...] Minister Budownictwa ponownie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ Gminie W. – B. nie przysługuje atrybut strony w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa. Gmina nie wykazała bowiem tytułu prawnorzeczowego do uwłaszczonej nieruchomości, wynikającego chociażby z faktu jej komunalizacji. Wnioskodawca nie mając interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny nie był uprawniony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję, podtrzymując stanowisko organu I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, miasto [...] W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 w związku z art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez nierozważenie i niezebranie całego materiału dowodowego i niewskazanie, na podstawie jakich dowodów organ ustalił stan faktyczny sprawy, a także art. 157 § 2 w związku z art. 6 kpa poprzez nierozważenie z urzędu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała, iż organ bezpodstawnie utożsamił posiadanie interesu prawnego z posiadaniem tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości, nie biorąc pod uwagę, iż Miasto wywodzi swój interes prawny z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, domagając się przekazania przedmiotowego mienia na własność, czemu stoi na przeszkodzie uwłaszczenie tą nieruchomością Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]". Skarżący podniósł, że w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wątpliwości co do tego, że Gminie przysługuje przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" oraz wydane w jej granicach rozstrzygnięcia organów administracji publicznej były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sprawa podlega zatem ocenie w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a W wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 677/04 Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, skoro postępowanie zostało wszczęte, są strony tego postępowania i jego przedmiot. W ocenie Sądu I instancji Minister Budownictwa przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominął wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r., błędnie przyjmując, że przedmiotem rozważań nie objęto kwestii legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W wyroku tym wyraźnie stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ występują główne elementy stosunku administracyjnoprawnego – strona i przedmiot. Minister Budownictwa winien mieć również na uwadze fakt, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny opiera się na dokonywanej z urzędu ocenie działalności organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym. Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Nie można więc uznać, że przedmiotem oceny Sądu nie były objęte kwestie uprawnień Gminy W. – B. (Miasta [...] W.) do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Sąd I instancji uznał, iż organ nie mógł uchylić się od związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego i w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu I instancji Minister Budownictwa przeprowadził w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7 kpa w związku z art. 153 p.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie za wiążącą ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo że Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. nie wyraził oceny prawnej w sprawie interesu prawnego Prezydenta [...] W.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przy przedstawieniu stanu sprawy stanowiska Ministra Budownictwa i stanowiska "[...]" sp. z o.o. co do okoliczności faktycznych i prawnych zastosowania art. 28 kpa, tym samym pominięcie badania zarzutów i wniosków, które mają znaczenie do oceny legalności zaskarżonej decyzji; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazań w zaskarżonym wyroku, dotyczących ustalenia, czy Prezydent [...] W. ma przymiot strony w postępowaniu, która to okoliczność ma znaczenie dla dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. nie rozważał, czy Prezydent [...] W. jest stroną postępowania w rozumieniu kpa, a tym samym brak jest oceny prawnej i wskazań w tym zakresie, wiążących w dalszym postępowaniu. W ocenie skarżącego, przepis art. 153 p.p.s.a. nie obejmuje domniemania, że Sąd rozważał zastosowanie art. 28 kpa, a w szczególności, czy badał tytuł prawny Prezydenta [...] W. do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. spowodowało, iż Sąd nie dokonał oceny legalności decyzji z uwzględnieniem treści art. 28 kpa i nie zbadał, czy Prezydent [...] W. ma interes prawny, a tym samym, czy jest stroną postępowania. Ponadto, zaskarżony wyrok nie zawiera żadnych wskazań, dotyczących tego, czy Prezydent [...] W. ma przymiot strony w postępowaniu, która to okoliczność ma znaczenie dla dalszego postępowania. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą spółkę oparta została na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zawierała zarzuty, które musiały wywołać skutek w postaci jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., które w ocenie spółki polegało na przyjęciu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. zawiera ocenę prawną co do przysługiwania Prezydentowi [...] W. przymiotu strony również w kontekście posiadanego interesu prawnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną zawartą w wyroku powoduje, iż pogląd prawny wiąże nie tylko organ administracji, ale i sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku musi być to, iż stanowisko Sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego winno, co do zasady, odpowiadać ocenie prawnej tegoż Sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności w wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie, w celu stwierdzenia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., ustalenia wymaga przede wszystkim zakres związania oceną prawną, zawartą w wyroku tegoż Sądu z dnia 1 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na gruncie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, stwierdził w nim, iż organ nieprawidłowo umorzył postępowanie administracyjne, powołując się na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe wobec niewypowiedzenia się przez Prezydenta [...] W., czy podtrzymuje on wniosek złożony przez Burmistrza Gminy W. – B. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody W. z dnia [...] i pełnomocnictwo udzielone adw. R. N. W ocenie Sądu, nie można było mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdy postępowanie zostało wszczęte, są strony tego postępowania oraz jego przedmiot. Wnioskodawca nie ma zaś obowiązku potwierdzać wniosku złożonego przez osobę, która była do tego uprawniona w dacie jego składania. Z przytoczonego wyżej stanowiska Sądu, nie można jednak wyprowadzić wniosku, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyłączona została możliwość zbadania przez organy administracji interesu prawnego podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności. Dokonując ustalenia zakresu związania oceną prawną zawartą w tym orzeczeniu, nie można abstrahować od przyczyn, jakie legły u podstaw wydania uchylonych wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. decyzji. Analiza powyższych daje zaś podstawę do twierdzenia, że ocena prawna zawarta w wyroku Sądu podlega ograniczeniu przez kontekst sprawy. Uznanie przez Sąd w tym wyroku, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż "są strony tego postępowania" nie oznacza, że Sąd dokonał zbadania interesu prawnego Prezydenta [...] W. w postępowaniu administracyjnym i stwierdził, iż przysługuje mu przymiot strony. Stwierdzając, że są strony postępowania, Sąd odniósł się jedynie do faktu, że brak potwierdzenia pełnomocnictwa nie oznacza, że nie ma strony postępowania co czyniłoby postępowanie bezprzedmiotowym. Z treści uzasadnienia orzeczenia z dnia 1 czerwca 2005 r. nie wynika w żaden sposób, że podejmując rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddał rozważaniom zagadnienie związane z istnieniem po stronie Prezydenta [...] W. interesu prawnego, legitymującego go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta nie została zresztą również poruszona przez organ administracji, który nie prowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Skoro zatem wyrok z dnia 1 czerwca 2005 r. nie zawiera jasno wyrażonego poglądu prawnego w kwestii przysługującego gminie przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, Sąd, rozpoznając skargę od decyzji zapadłej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji, nie mógł skutecznie zarzucić organowi uchybienia art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji, rozszerzając zakres stosowania art. 153 p.p.s.a. na okoliczności, w stosunku do których ocena prawna w wyroku nie została zawarta, również dopuścił się naruszenia tegoż przepisu. Reasumując, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął zakres związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. Tym samym, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 240/06 (opubl. LEX nr 325365), w którym uznano za nietrafny pogląd, że ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia albo w inny sposób w aktach sprawy. Konsekwencją powyższych rozważań musi być również stwierdzenie, iż zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a. Przyjmując bowiem, że organ administracji miał prawo zbadania legitymacji procesowej stron, a jej brak stanowił podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji zobowiązany był do dokonania rozważań i w tym zakresie. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.