II SA/Ke 524/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2007r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 524/06 U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] ustalił na wniosek Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji (przebudowie i rozbudowie) zespołu obiektów stadionu piłkarskiego wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami techniczno-budowlanymi i parkingiem dla ponad 300 samochodów osobowych na działkach nr ewid. 16, 15/1, 17/1 i 17/2 obręb 23 przy ulicy S. w K. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, uznając, że składające odwołanie od decyzji z dnia [...]. Wspólnoty Mieszkaniowe nieruchomości K., L., G., oraz A. i S. O. nie są stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prokurator Okręgowy pismem z dnia 16 marca 2006 r. wniósł na podstawie art. 186 kpa sprzeciw w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] i zażądał w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienia postępowania, gdyż w jego ocenie Wspólnoty Mieszkaniowe nieruchomości K., L., G., reprezentowane przez pełnomocnika A. O. bez własnej winy nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Kielce na podstawie art. 186 kpa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Kielce na podstawie art. 186 i art. 151 § 1 kpa w związku z wniesionym przez Prokuratora Okręgowego sprzeciwem od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...]. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektów stadionu piłkarskiego przy ul. S. w K. oraz żądaniem wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy Wspólnoty wniosły o uznanie ich za strony tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta K. nie uwzględnił wniosku Wspólnot, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] utrzymało je w mocy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Okręgowy zarzucając obrazę prawa materialnego – art. 28 i 29 kpa poprzez niesłuszne odmówienie przymiotu strony Wspólnotom Mieszkaniowym właścicieli nieruchomości przy ul. K., L. i ul. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Okręgowego w Kielcach decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku wszczętego na wniosek Wspólnot postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o niedopuszczeniu Wspólnot do udziału w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] oraz utrzymującego go postanowienia Kolegium z dnia [...] Powodem rozstrzygnięcia był brak podstaw prawnych do zastosowania art. 31 § 2 kpa, gdyż jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych ustawodawca przewidział dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony w formie postanowienia. Stwierdzenie nieważności w/w postanowień nie skutkuje koniecznością podejmowania dodatkowych czynności administracyjnych przez organ. Organ odwoławczy podniósł, że Wspólnoty Mieszkaniowe swój interes prawny wywodzą z faktu, iż działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, których są użytkownikami, usytuowane są po przeciwnej stronie drogi w stosunku do projektowanej inwestycji. Z wyrysu i wypisu z rejestru gruntów z dnia 22 grudnia 2003 r. wynika, że działkami sąsiadującymi z terenem inwestycji są m.in.: działka oznaczona nr ewid. 11/9 użytkowana jako droga – Al. L. oraz działka nr ewid. 18 użytkowana jako droga – ul. G., których właścicielem jest Skarb Państwa. W postępowaniu w charakterze strony brał udział zarządca dróg sąsiadujących z terenem inwestycji. Na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia organ odwoławczy wywnioskował, że emisja zanieczyszczeń do powietrza nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm, natomiast w przypadku emisji hałasu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko akustyczne otoczenia wiąże się z koniecznością zaprojektowania od strony Alei L. i ulicy Ś. struktury akustycznej stanowiącej ekran dźwiękoszczelny, izolujący teren zabudowy mieszkaniowej. We wnioskach końcowych raportu stwierdzono, że obiekt stadionu wykonany wg proponowanej technologii podczas eksploatacji będzie obiektem bezpiecznym dla powietrza i otoczenia. Ruch pojazdów (poza granicą obiektu) w rejonie ulic bezpośrednio sąsiadujących z obiektem stadionu (ul. Ś., Al. L., ul. K. przy WDK, ul. Gagarina) w okresie jego eksploatacji (mecze piłkarskie, imprezy masowe itd.) spowoduje wzrost oddziaływania na otoczenie, bez przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia (stężeń) w powietrzu, w tym w rejonie bliskiej zabudowy mieszkalnej i obiektów użyteczności publicznej (osiedle budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy Al. L.). Raport nie wskazuje także na potrzebę wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów osiedla mieszkaniowego oddzielonego pasmem drogowym Al. L. Zdaniem organu odwoławczego modernizacja obiektów stadionu nie powoduje takiej uciążliwości planowanej inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, nie graniczące z tą inwestycją. W świetle tych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego projektowane zamierzenie inwestycyjne nie wpływa na sferę interesów osób zamieszkujących osiedla w obrębie ulicy K., Al. L. i ulicy G. w K. i nie rodzi uprawnienia uczestnictwa w postępowaniu. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla modernizacji zespołu obiektów stadionu piłkarskiego wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami techniczno-budowlanymi i parkingiem nie dotyczy interesu prawnego ani też obowiązku Wspólnot Mieszkaniowych, co skutkuje brakiem wystąpienia przesłanek przewidzianych art. 28 i 29 kpa. Z uwagi na fakt, iż Wspólnoty Mieszkaniowe osiedli mieszkaniowych w obrębie ulic: Alei L., G., K. w K. nie są stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu działek nr 16, 15/1, 17/1, 17/2 obręb 23 przy ul. Ś. w K. dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego "brak jest podstaw prawnych do odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy, domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 28 i art. 29 kpa mające wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Wspólnoty Mieszkaniowe właścicieli nieruchomości przy ul. K., Alei L., ulicy G. w K. nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ odmawiając przymiotu strony Wspólnotom Mieszkaniowym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej budowy stadionu piłkarskiego pominął zupełnie okoliczność, iż Wspólnoty te żądając czynności organu wykazały swój interes prawny m.in. poprzez fakt ujemnego oddziaływania realizowanej inwestycji na ich nieruchomości. Sam organ odwoławczy powołując się na raport oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, jaką jest stadion na 15 tys. miejsc wskazuje, że emisja hałasu na środowisko akustyczne wiązała się z koniecznością zaprojektowania od strony Alei L. i ul. Ś. ekranu dźwiękochłonnego izolującego teren zabudowy mieszkalnej. Zatem Wspólnoty mają interes prawny polegający na ochronie ich własności przed uciążliwościami związanymi z przedsięwzięciem, a zatem i prawo do ewentualnego sprawdzenia czy polecono inwestorowi zastosowanie odpowiednich rozwiązań techniczno-technologicznych wskazanych w raporcie i do brania udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji (także przy wydaniu decyzji przez organy współdziałające na podstawie art. 106 kpa). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze . wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest decyzja organu odwoławczego wydana we wznowionym postępowaniu, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą na podstawie art. 151 § 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji (przebudowie i rozbudowie) zespołu obiektów stadionu piłkarskiego wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami techniczno-budowlanymi i parkingiem dla ponad 300 samochodów osobowych. Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania, określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "brak jest podstaw prawnych do odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa", a jednocześnie wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję, w której organ I instancji "odmówił uchylenia" decyzji ustalającej warunki zabudowy. Występuje tu oczywista sprzeczność między treścią a osnową decyzji. Postępowanie w sprawie niniejszej, będące nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego zostało wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora (art. 186 kpa). Obowiązkiem organu było zatem przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia. Wskazaną przez Prokuratora podstawą było nie branie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), słusznie zatem organ badał czy Wspólnotom Mieszkaniowym nieruchomości K., L., G. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji (przebudowie i rozbudowie) zespołu obiektów stadionu piłkarskiego wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami techniczno-budowlanymi i parkingiem dla ponad 300 samochodów osobowych na działkach nr ewid. 16, 15/1, 17/1 i 17/2 obręb 23 przy ulicy Ś. w K. Obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 kpa. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie. Według uchwały składu 7 sędziów NSA z 28.V.2001 r. )OSP 1/01, ONSA z 2001 r., Nr 4) stroną postępowania o ustalenie warunków może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości. Wykazanie interesu prawnego do nieruchomości przez uprawnionego polega na wskazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości, wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (p. wyrok NSA z dnia 8.IX.2004 r. OSK 394/04). Nie zmienia to oczywiście faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może dopiero nastąpić w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Zagrożenie ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie znaczy to, że go narusza. Ocena prawna dopuszczalności wspomnianych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody). W sprawie niniejszej zasięg oddziaływania na środowisko został określony w Raporcie oddziaływania na środowisko, z którego wynika, że inwestycja spowoduje przekroczenie dopuszczalnych wartości emisji hałasu, w związku z czym przewidziano działania ograniczające emisję hałasu (str. 20). Stwierdzono mianowicie, że od strony Alei Legionów i ulicy Ściegiennego, gdzie znajdują się w bliskiej odległości tereny chronione należy zaprojektować strukturę akustyczną stanowiącą ekran dźwiękochłonny, izolujący te tereny od wzmożonego hałasu podczas zawodów sportowych i imprez okolicznościowych, które należy zaprojektować w ten sposób, aby wypełniały całą przestrzeń między koroną stadionu a zadaszeniem (orientacyjny przebieg ekranów przedstawiono w zał. 2 Raportu). Urządzenia techniczne zlokalizowane na zewnątrz obiektów znajdujących się na terenie stadionu piłkarskiego należy wyposażyć w ustroje (osłony dźwiękochłonne, tłumiki szumów o odpowiedniej skuteczności), eliminujące rozprzestrzenianie się hałasu. We wnioskach Raportu podano, że inwestycja nie będzie po realizacji stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska ze względu na wystąpienie podwyższonego poziomu hałasu, ale z zastrzeżeniem przestrzegania zaleceń raportu. Mając to na uwadze nie można podzielić stanowiska organów, że Wspólnoty Mieszkaniowe nieruchomości, której są współwłaścicielami lub użytkownikami wieczystymi, które oddziela od terenu inwestycji ulica i o których mowa w raporcie jako o "terenie chronionym", który mają od wzmożonego hałasu izolować ekrany akustyczne nie mają w sprawie o wydanie warunków zabudowy statusu strony. Niewątpliwie ich interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy został naruszony. Sąd nie wypowiada się natomiast na temat rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy, gdyż organ odwoławczy nie wypowiadał się merytorycznie co kwestii ustalenia warunków zabudowy, odmawiając uchylenia poprzedniej decyzji wyłącznie z powodu braku przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 28 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.