II SA/Kr 421/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA (del.) Robert Sawuła Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki [....] w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 1 lutego 2005r. nr [....] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do chwili prawomocności wyroku, III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Regionalnego Zarządu Gospodarki [....] w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku znak: [...] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art.137 ust. l, art. 139, art. 140 ust. 1,2,4 art. 141, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071), po rozpatrzeniu wniosku S.B. i S.B., zamieszkałych w M. przy ul. R. o zwrot nieruchomości położonej w M., Starosta N. orzekł o zwrocie działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 333 m2, objętej Kw [...] w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., położonej w M., na rzecz: S.B. w ½ części oraz S.B. w ½ części. Ponadto Starosta N. zobowiązał S.B. oraz S.B. solidarnie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego i wypłaconego w ramach odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, w wysokości 2.425,00 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że działka ewidencyjna nr 5623/4 (uległa następnie podziałowi na działki nr "2" i nr "3", obecna zmodernizowana działka nr "4" odpowiada działce nr "2") została wywłaszczona S. i S. B. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 50 z późn. zm.) pod zbiornik wodny w C. Umowa sprzedaży, sporządzona w formie aktu notarialnego została zawarta dnia 14 listopada 1973 roku Rep. [...]. Wywłaszczenie terenów pod zbiornik wodny Czorsztyn-Niedzica-Sromowce Wyżnę następowało w dwóch etapach. Operatem wywłaszczeniowym nr [...] z dnia 1 stycznia 1968 roku dokonano wywłaszczenia w I etapie, wyznaczając i stabilizując warstwicę o rzędnej 536 m n.p.m. w terenie otwartym i 537 m n.p.m. w terenie zamkniętym. W oparciu o te współrzędne dokonano wywłaszczeń gruntów, a także wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W II etapie, na zlecenie Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 października 1972 roku oraz z dnia 7 lutego 1973 roku Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w K. wykonało prace geodezyjne związane z korektą granicy wywłaszczeniowej projektowanego zbiornika wodnego. Wyznaczyło w terenie warstwicę o rzędnej 533,0 m n.p.m. jako granicę zbiornika, ustaloną przez Komisję Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. Warstwica o rzędnej 533,0 m n.p.m. wyznaczyła granicę terenu niezbędna dla realizacji zbiornika wodnego. Granica ta, jako nowa granica zbiornika została zastabilizowana znakami trwałymi ze znakiem podziemnym, a do stabilizacji wykorzystano znaki graniczne usunięte z poprzednio ustalonej granicy, wyznaczonej w 1968 roku. W wyniku ustalenia nowej granicy wywłaszczenia sporządzono operat wywłaszczeniowy z dnia 5 października 1977 roku nr [...] i przyjęto nowy zasięg wywłaszczenia z rzędną 533 m.n.p.m. Zgodnie z opinią biegłego z dnia 22 kwietnia 2003 roku działka ewidencyjna nr "4" leży w całości powyżej obszaru II etapu wywłaszczenia. W związku z tym organ I instancji przyjął, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z nową granicą ustaloną przez Komisję Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. znalazła się poza tą nową granicą wywłaszczenia, a tym samym stała się zbędna dla budowy zbiornika wodnego C.-N.-S.W. Starosta N. podkreślił również, że rzędna piętrzenia katastrofalnego, ani żadna inna rzędna określona w decyzji wodnoprawnej Urzędu Wojewódzkiego nie stanowi granicy wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 140 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel, bądź jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego wypłacone odszkodowanie. W oparciu o operat szacunkowy organ I instancji ustalił zwaloryzowaną wartość wywłaszczonej nieruchomości na 4.850,00 złotych. W związku z tym, na podstawie art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalono wysokość odszkodowania na kwotę 2.425,00 złotych stanowiącą połowę wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., podnosząc, że prawie cała przedmiotowa działka jest położona poniżej ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym rzędnej piętrzenia wody przy przepływie katastrofalnym 536,45 m n.p.m., co zostało potwierdzone operatem wykonanym przez biegłego M.W. Odwołujący się pokreślił, że działka zostanie wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem i znajduje się na terenie zalewowym Zespołu Zbiorników Wodnych C.-N.-S.W. Oświadczył również, że w przypadku zwrotu działki położonej na terenie zalewowym nie może ponosić kosztów odszkodowań z tytułu strat powstałych w wyniku piętrzenia zbiornika, ani też kosztów ochrony przed skutkami abrazji, do czego został zobowiązany w pozwoleniu wodnoprawnym. W trakcie rozpoznawania odwołania od wymienionej decyzji organu I instancji Wojewoda zlecił Staroście N. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a tym samym uzupełnienia akt przedmiotowej sprawy. Dnia 9 sierpnia 2004 roku regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania odwoławczego. S.B. i S.B. nie wyrazili zgody na zawieszenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2004 roku nr [...] odmówił zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku nr [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty N. w pkt 2 orzekającym o solidarnym zobowiązaniu S.B. i S.B. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 2.425,00 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu S.B. i S.B. do zwrotna rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 2.425,00 zł w kwotach po 1.212,50 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty N. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość spełnia przynajmniej jedną z wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza możliwość jej zwrotu. Ponadto podstawą do oceny stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania dowodowego, celem nabycia działki nr "4", powstałej z nabytej przez Skarb Państwa w dniu 4 listopada 1973 roku działki nr "1", była budowa zbiornika wodnego Czorsztyn-Niedzica-Sromowce Wyżnę. W okresie od daty nabycia działki do daty ustalenia nowej granicy wywłaszczenia terenu, cel wywłaszczenia czyli zbiornik wodny Czorsztyn-Niedzica-Sromowce Wyżnę nie został wybudowany. Zdaniem organu odwoławczego w dniu 5 października 1977 roku, tj. w dacie sporządzenia operatu wywłaszczeniowego zgodnie z nowa granicą wywłaszczeniową, ustaloną przez Komisję Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K., działka nr "4" stała się zbędna dla budowy zbiornika wodnego Czorsztyn-Niedzica-Sromowce Wyżnę, ponieważ znalazła się poza wyżej opisaną nową granicą wywłaszczeniową. Fakt ten jest okolicznością świadczącą o zbędności działki nr "4" na cele wywłaszczenia, a okoliczność ta, zgodnie z art. 137 ust. l pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przesłankę do zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty N., że działkę nr "4" należy, jako zbędna na cel wywłaszczenia, zwrócić S.B. w ½ części i S.B. w Vi części, a zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące faktu położenia przedmiotowej działki poniżej rzędnej maksymalnego piętrzenia, ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym, nie znajdują uzasadnienia, ponieważ rzędna piętrzenia powodziowego 534,5 m n.p.m. nie wyznacza granicy wywłaszczenia terenów niezbędnych dla realizacji zbiornika wodnego. W ocenie organu odwoławczego Starosta N. prawidłowo ustalił kwotę, jaką winni wpłacić wnioskodawcy na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zwrotu działki nr "4". Wojewoda wskazał przy tym, że w przypadku zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do zobowiązania osób, na których rzecz następuje zwrot nieruchomości, do solidarnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia, czy zbycia nieruchomości. Zobowiązanie solidarne powstaje tylko wtedy, jeżeli tak stanowi przepis ustawy, a przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego uregulowania nie zawierają. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty N. w pkt 2 orzekającym o zobowiązaniu S.B. i S.B. solidarnie do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 2.425,00 zł i w takim zakresie orzekł o obowiązku zwrotu przez każdego z byłych współwłaścicieli kwot po 1.212,50 zł. W pozostałej zaś części decyzję tę utrzymał w mocy. Skargę na po wyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 3 marca 2005 roku wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji i utrzymanej przez nią w części decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu granicy wywłaszczenia na wysokości 533 m n.p.m., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwą interpretację art. 136 i art. 137 znowelizowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podał, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma decyzja lokalizacyjna, nie zaś wewnętrzne ustalenia Komisji ODGW. Skoro zatem decyzja lokalizacyjna ustala rzędne piętrzenia na poziomie 529 m n.p.m. piętrzenie normalne, 534,5 m n.p.m. piętrzenie maksymalne, 510 m n.p.m. piętrzenie minimalne, to trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu i uznać granicę wywłaszczenia na poziomie 533 m n.p.m. Skarżący zauważył także, iż granicą wywłaszczenia nie jest tylko granica zbiornika wodnego, ale obszar wynikający z planu realizacyjnego, obejmujący cały kompleks urządzeń (zbiorniki wodne, zapory) jak i tereny znajdujące się na obszarze zalewowym. Tak więc granica wywłaszczenia nie może znajdować się poniżej poziomu maksymalnego piętrzeni, tj. rzędnej 534,5 m n.p.m. Granica wywłaszczenia nie może także znajdować się poniżej piętrzenia katastrofalnego, tj. rzędnej 536,45 m n.p.m., ustalonej decyzją Urzędu Wojewódzkiego w N. z dnia [...] września 1990 roku (pozwolenie wodnoprawne). Skarżący podniósł, iż cel dla którego nastąpiło wywłaszczenie został zrealizowany w całości i nie może być mowy o tym, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. l §li 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach swojej kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, nie będąc przy tym związanym granicami skargi-stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153. poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzję tę podjęto z naruszeniem prawa. Kwestią istotną w przedmiotowej sprawie jest zasadność roszczenia poprzednich właścicieli o dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu roszczenie poprzednich właścicieli zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zasadne, ponieważ sporna działka nr "4" stała się zbędna dla budowy zbiornika wodnego Czorsztyn - Niedzica - Sromowce Wyżnę ze względu na fakt, że znalazła się poza nową granicą wywłaszczeniową ustaloną przez Komisję Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. W dacie sporządzenia operatu wywłaszczeniowego z dnia 5 października 1977r., zgodnie z nowa granicą wywłaszczeniową przyjęto nowy zasięg wywłaszczenia z rzędną 533 m n.p.m. Zdaniem Wojewody fakt ten jest okolicznością świadczącą o zbędności działki nr "4" na cel wywłaszczenia, która zgodnie z art. 137 ust. l pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przesłankę do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić z następujących powodów. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w zaskarżonej decyzji wadliwie utożsamiono przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z przesłankami wywłaszczenia nieruchomości. Problematykę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137w/w ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 137 ust. l tejże ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, póz. 1492 ze zm.), w myśl którego nieruchomość uznaje się za zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. l pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część-zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość spełnia przynajmniej jedną z wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia i nakazał uznać tę nieruchomość za zbędną, co oznaczało możliwość jej zwrotu. Organ nie wskazał jednoznacznie która z przesłanek wymienionych w art. 137 w/w ustawy wystąpiła w niniejszej sprawie-określona w pkt. l czy może w pkt. 2 ustępu l art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to tym istotniejsze, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej orzekły o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości (działka nr "4" powstała z nabytej przez Skarb Państwa w dniu 14 listopada 1973 r. działki nr "1"), a taką sytuację normuje art. 137 ust. 2 ustawy. Przepis ten odwołuje się jedynie do przesłanki z pkt. 2 ust.l-"w przypadku, o którym mowa w ust. l pkt 2". Nie jest przy tym prawidłowe ustalenie celu nabycia nieruchomości w oparciu o okoliczności, które nie istniały w chwili nabycia (wywłaszczenia) nieruchomości, lecz pojawiły się dopiero znacznie później. W rozpatrywanym przypadku cel nabycia spornej działki - a w następstwie tego jej zbędność - ustalany był zaś także przy uwzględnieniu operatu (nowego) wywłaszczenia z 1977 r., sporządzonego kilka lat po nabyciu tej nieruchomości. Cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości może być określany według stanu rzeczy jaki istniał w chwili wywłaszczenia (nabycia) tej nieruchomości. Poza tym należy podkreślić, iż prawie cała przedmiotowa działka jest położona poniżej ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym rzędnej piętrzenia wody przy przepływie katastrofalnym 536,45 m n.p.m., co zostało potwierdzone operatem wykonanym przez biegłego. Granica wywłaszczenia nie może znajdować się poniżej poziomu maksymalnego piętrzenia, tj. rzędnej 534,5 m n.p.m., ani też poniżej poziomu piętrzenia katastrofalnego, tj. rzędnej 536,45 m n.p.m. Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika bezspornie, iż cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży z dnia 14 listopada 1973 r., tj. realizacja "Zespołu Zbiorników Wodnych Czorsztyn-Niedzica-Sromowce Wyżnę", dla której to inwestycji plan realizacji został zatwierdzony decyzją Powiatowej rady Narodowej w N. z dnia [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany. Realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegała bez zakłóceń i na żadnym etapie nie podlegała jakimkolwiek korektom lub zmianom. Należy zatem przyjąć, iż cel wywłaszczenia został ostatecznie osiągnięty w momencie zakończenia budowy zbiorników wodnych, tj. w roku 1997, a wywłaszczona nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem pozwoliła na jego realizację (por. podobnie wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 310/06). W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145§1 pkt l lit a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 w/w ustawy.