I OSK 1523/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędziowie NSA Marek Stojanowski, Roman Ciąglewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Kr 782/05 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 782/05 oddalił skargę B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. wydaną na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102 ust. 1 i 2, art. 104, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) Kierownik Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie odmówił B. F. przyznania pomocy finansowej na zwrot wydatków związanych z opłatą nienaruszalności grobu. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. wydaną na podstawie art. 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że jeżeli organ I instancji, oceniając potrzeby bytowe skarżącej, uznał, iż przyznanie jej kolejnego świadczenia pieniężnego, pomimo niekwestionowanej wagi celu, na jaki miało ono być przeznaczone, przekroczy jego możliwości finansowe, to decyzji takiej nie można w żaden sposób zarzucić naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. F. Skarżąca postawiła szereg zarzutów pod adresem zarówno pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła, że pomoc społeczna jest przyznawana w szczególności osobom, którym pomoc ta nie jest konieczna, podczas gdy skarżąca znajduje się w prawdziwej potrzebie i takiej pomocy nie otrzymała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wobec powyższego Sąd podkreślił, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie każdej potrzeby człowieka, ale tylko takiej, która jest kwalifikowana jako "niezbędna potrzeba życiowa". Efektem natomiast udzielonej pomocy ma być umożliwienie wnioskującemu o pomoc – bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przyznania pomocy przeznaczonej na zwrot wydatków, które zobowiązana jest ponieść na rzecz Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie w oparciu o umowę z dnia [...] stycznia 2005 r. dotyczącą nienaruszalności grobu ziemnego. Podstawową więc kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy organ pomocy społecznej był zobowiązany do udzielenia skarżącej pomocy finansowej na wskazany powyżej cel. Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącą pomoc słusznie została zakwalifikowana przez organ pomocy społecznej jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 2 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Katalog potrzeb bytowych wymieniony w cytowanym przepisie nie jest zamknięty, wobec czego żądanie skarżącej może nie być z góry wyłączone spod zakresu przedmiotowego przepisów o zasiłku celowym. Z zestawienia przepisów określających zadania opieki społecznej oraz przepisów dotyczących zasiłku celowego wynika, że organy decydujące o przyznaniu zasiłku celowego, przy jego udzieleniu winny wziąć pod uwagę zarówno sytuację materialną wnioskodawcy jak i cel, na który zasiłek ma być przeznaczony. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja materialna skarżącej jest zła, o czym świadczy fakt, iż od kilku lat korzysta ona regularnie z różnych form pomocy społecznej, jednak, w ocenie Sądu druga z wskazanych wyżej przesłanek, tj. cel przeznaczenia wnioskowanej pomocy, w świetle przytoczonych regulacji prawnych wykracza poza zakres "zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych". Zaciągnięte przez skarżącą zobowiązanie, które pragnie wypełnić środkami pomocy społecznej, nie może być uznane za taki cel, bez realizacji którego nie jest skarżąca w stanie egzystować, a tylko tego typu cele powinny być uwzględnione przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej. Kwestia zagwarantowania nienaruszalności grobu bliskiej osoby nie może w niniejszej sprawie zasługiwać na wsparcie ze środków pomocy społecznej. Pomoc z opieki społecznej w formie zasiłku celowego ma charakter pomocy doraźnej, wynikającej z przemijającej sytuacji, w której znalazła się osoba potrzebująca pomocy i za taką nie można uznać finansowania kosztów nienaruszalności grobu do 2024 r. Nie można bowiem przyjąć, że organy pomocy społecznej powinny finansować wszystkie koszty ponoszone przez osoby ubiegające się o przyznanie pomocy, które są istotne z ich punktu widzenia, a nie są niezbędne do zaspokajania potrzeb bytowych, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. F.. Zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to poprzez uznanie, iż wydatki związane z opłatą za nienaruszalność grobu nie stanowią "niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi – na podstawie art. 188 p.p.s.a. lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 185 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie ulega wątpliwości, że skarżąca znajduje się w dramatycznej sytuacji finansowej, tak więc kryterium dochodu nie stanowi przeszkody do przyznania zasiłku celowego. Natomiast uznanie, iż opłaty w celu zapewnienia nienaruszalności grobu, nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej jest kwestia ocenną i nie można się zgodzić z interpretacja podaną w uzasadnieniu przez Sąd. To nie tylko jedzenie, opał, lekarstwa czy remonty mieszkania stanowią o naszym bycie. Skoro wśród przykładowo wymienionych w art. 39 ust. 2 ustawy celów przytoczone są również koszty pogrzebu, to znaczy że ustawodawca uznał, iż nie tylko wydatki związane z życiem doczesnym, ale również koszty związane z dokonaniem pochówku zgodnie z tradycjami zasługują na pomoc ze strony państwa. Per analogiam można stwierdzić, iż to również zapewnienie stałości i ciągłości godnego pochówku stanowi potrzebę bytową jeśli nie osoby pochowanej, to na pewno osób mu bliskich, a szczególnie w kręgu kultury chrześcijańskiej kult pamięci zmarłych jest głęboko zakorzeniony i pielęgnowany. Skarżąca jako osoba głęboko wierząca pamięć o bliskich oraz dbanie o miejsce ich pochówku uważa za jeden ze swoich podstawowych obowiązków. Skarżąca nie wnioskowała o zwrot poniesionych wydatków w pełnej wysokości, a jedynie o pomoc przy spłatach rat, których wysokość przekraczała jej możliwości finansowe. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, odnośnie celu udzielania pomocy osobom potrzebującym w art. 3 ust. 1 i 4 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, stwierdzić należy, iż życie w warunkach odpowiadających godności człowieka to nie tylko potrzeby związane z biologiczną doczesną egzystencją, ale również potrzeby związane z pamięcią o przodkach, a tym samym ponoszenie wydatków związanych z nienaruszalnością grobu, mieszczą się zarówno w ogólnych celach funkcjonowania opieki społecznej, jak i mogą być podstawą przyznania zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2 powołanego artykułu). Wskazany przepis jedynie przykładowo wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Jego założeniem jest, iż ma on zaspokoić niezbędną potrzebę bytową, tj. taką, która jest związana z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych (por. wyrok NSA z 16 lutego 2007 r., I OSK 1022/06, LEX 349601). Zgodnie z zawartą w ust. 1 art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasadą kierunkową zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka. Mając powyższe na uwadze należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pomoc finansowa na zwrot wydatków związanych w opłatą za nienaruszalność grobu do 2024 r. wykracza poza zakres "zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych". Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, przyznanie zasiłku celowego powinno mieć charakter pomocy doraźnej, wynikającej z przemijającej sytuacji, w której znalazła się osobą wnioskująca o przyznanie zasiłku. Takiego charakteru nie ma zaś pomoc na finansowanie kosztów nienaruszalności grobu do 2024 roku. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż przepis art. 39 ust. 2 ustawy do przykładowych celów, na jakie może być przyznany zasiłek celowy zalicza koszty pogrzebu nie może prowadzić do wniosku, że za równoważny cel, na jaki może być przeznaczony zasiłek, może być również uznane sfinansowanie opłat za nienaruszalność grobu i to w tak długim jak w rozpoznawanej sprawie okresie. Nie podlega żadnej dyskusji, że pamięć o bliskich zmarłych i troska o zachowanie ich grobów jest niezwykle istotna w naszej tradycji kulturowej, jednakże koszty z tym związane nie mogą być uznane za "zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych" osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, a tylko w takim przypadku mógłby być przyznany zasiłek celowy. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wykluczające możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego na spłatę zobowiązania z tytułu opłaty za nienaruszalność grobu wobec uznania, że wydatki te nie stanowią jej "niezbędnej potrzeby bytowej" nie narusza prawa materialnego, dlatego zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.