IV SA/Gl 1072/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt. 16 art. 109, w związku z art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 1,3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał zrealizowane przez A. J. świadczenie w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów wyżywienia w Przedszkolu nr [...] dla J. i N. J. w kwocie [...] zł. za nienależnie pobrane. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że w lutym [...] r. wystąpiła u A. J. zmiana sytuacji zawodowej i materialnej, która miała wpływ na uprawnienie do otrzymywanego świadczenia. O zmianie sytuacji dochodowej strona nie poinformowała niezwłocznie organu administracji, a uczyniła to dopiero wówczas, gdy ubiegała się o przyznanie nowego świadczenia pieniężnego. Dochód rodziny strony w lutym [...] r. wynosił [...], podczas gdy kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia według ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynosi [...] zł tj. 150 % kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że w marcu [...] r. A. J. nie kwalifikowała się do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów wyżywienia w przedszkolu nr [...] dla dzieci. Z tego też powodu zrealizowane świadczenie w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów wyżywienia w Przedszkolu w miesiącu marcu [...] r. w łącznej kwocie [...] zł należało uznać za nienależnie pobrane, ponieważ zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub nie poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. A. J.. W motywach odwołania wskazała, że przyjęty przez organ administracji jej dochód za luty [...] r. jest wadliwie obliczony, ponieważ wliczono do niego wynagrodzenie za styczeń [...] r. z "A" w kwocie [...] zł, które zostało wypłacone dopiero 10 lutego [...] r. Natomiast jej zdaniem dochód za luty [...] r. wynosi [...] zł, i nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania przedmiotowej pomocy na pokrycie kosztów posiłków dwojga dzieci w Przedszkolu nr [...]. Zaznaczyła, że o zmianie zatrudnienia i wysokości dochodów poinformowała 15 marca [...] r. z powodu tego, że gdy udawała się do organu administracji spotkała innego pracownika socjalnego, a nie miała możliwości zwolnienia się z pracy wówczas, gdyż była na początku umowy próbnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazało, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. przyznał A. J. pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów wyżywienia dzieci w przedszkolu na okres do 31 marca [...] r. W decyzji tej zawarto pouczenie, że o każdej zmianie swojej sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z przyznaniem świadczenia powinna poinformować organ pomocy społecznej. W ramach działań podejmowanych w związku z ubieganiem się o przyznanie kolejnej formy pomocy w dniu 15 marca [...] r. strona poinformowała organ pierwszej instancji, o zmianie miejsca zatrudnienia oraz o nowej wysokości dochodu. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy, zgodnie natomiast z treścią art. 8 ust. 3 tej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Oznacza to, że nie jest istotne, za jaki okres skarżąca otrzymała wynagrodzenie, ale termin jego faktycznego otrzymania. W konsekwencji A. J. nie poinformowała organu pomocy społecznej o zmianie sytuacji osobistej i dochodowej, która zaistniała w lutym [...] r. a tym samym pobrała nienależne świadczenie. Nadto organ odwoławczy pouczył odwołującą się o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną powyżej decyzję wniosła A. J.. W motywach skargi podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych przez nią okoliczności, że dochód jej za luty [...] r. został wadliwie obliczony. Jej zdaniem organy administracji niezasadnie uznały wynagrodzenie za styczeń [...] r. wypłacone w dniu 10 lutego [...] r. za dochód lutowy, a powinien być on uznany za dochód styczniowy, gdyż w tym miesiącu został wypracowany, a jedynie w lutym wypłacony. Nadto zaznaczyła, że jej wynagrodzenie za luty [...] r. otrzymane w dniu 10 marca [...] r. zostało pominięte przy obliczaniu dochodu za wskazany miesiąc. Dodatkowo zaznaczyła, że swojego pracownika socjalnego spotkała dopiero 15 marca [...] r., gdy składała nowy wniosek o przyznanie świadczenia na kolejne miesiące, a gdy była wcześniej nie zastała go, a inni pracownicy nie chcieli przyjąć od niej zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to skarżąca w swojej skardze. Jak wynika z treści podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja ta podjęta została w trybie zwykłym w następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Mocą wskazanej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził pobranie przez skarżącą nienależnego świadczenia. Takie rozstrzygnięcia przez organy administracji nie mają umocowania w obowiązujących przepisach ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie, bowiem do postanowień art. 14 wspomnianej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takie uregulowanie oznacza, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej zastosowanie mają w pierwszej kolejności postanowienia zamieszczone w ustawie o pomocy społecznej, a gdy jakieś zagadnienie nie ma swojego unormowania to wówczas stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ustawa o pomocy społecznej jako akt szczególny ma pierwszeństwo przed Kodeksem postępowania administracyjnego jako aktem o charakterze generalnym. Wskazana reguła znalazła zastosowanie dla rozpatrywanej sprawy. Otóż wspomniana ustawa o pomocy społecznej w art. 106 ust. 5 stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Oznacza to, że wskazany przepis zawiera trzy autonomiczne przesłanki uzasadniające zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wystąpienie każdej z nich uzasadnia uruchomienie nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do weryfikacji wcześniejszego rozstrzygnięcia. Unormowanie to koreluje z brzmieniem art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ we wskazanym przepisie stanowi się, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy, której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 12 Kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przywołane powyżej przepisy ( art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego ) stanowią podstawę dla organu administracji do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji wcześniej wydanej decyzji. Uruchamiając przedmiotowe postępowanie organ administracji zmienia lub uchyla wcześniej wydaną decyzję administracyjną, a przesłanką podjętego rozstrzygnięcia jest okoliczność wymieniona we wskazanym art. 106 ust. 5. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia, określonego w art. 6 pkt 16 – jako świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, organ administracji uruchamia nadzwyczajne postępowanie administracyjne zmierzające do zmiany lub uchylenia wcześniej wydanego rozstrzygnięcia. A zatem w tym zakresie organ administracji nie uruchamia zwykłego postępowania administracyjnego, lecz w trybie nadzwyczajnym dokonuje weryfikacji wcześniejszej decyzji. W świetle przedstawionej analizy stanu normatywnego w zakresie objętym przedmiotem zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie, ponieważ nie uruchomiły nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, lecz wydały decyzję w trybie zwykłym. Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na to, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest również inne stanowisko ( zob. M. Kotulski. Uwagi na tle zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej oraz zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Casus z 2007 r. Nr 43 s. 26 i nast.), a zatem w tym zakresie można mówić o odmiennej wykładni wskazanych przepisów, a okoliczność ta wyłącza rażące naruszenie prawa, czyli przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawione uchybienia wyczerpują jednakże przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kolejną kwestią wymagającą ustosunkowania się w ramach niniejszego wyroku jest uznanie przez organy administracji obu instancji, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie. Organy te twierdzenie swoje wyprowadzają z tego, że skarżąca nie poinformowała ich niezwłocznie o zmianie sytuacji osobistej i materialnej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczenia. Wskazany obowiązek wynika z treści art. 109 ustawy o pomocy społecznej, a konsekwencja tego określona została w art. 6 pkt 16 jako pobranie nienależnego świadczenia. Należy zauważyć, że przywołane przepisy posługują się dwoma różnymi pojęciami, ponieważ art. 6 pkt 16 używa pojęcia "materialnej" a art. 109 posługuje się pojęciem "majątkowej", jednakże wskazane zróżnicowanie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Kluczowe znaczenie ma kwestia dotycząca sformułowania "niezwłocznie poinformować organ administracji". Pojęcie niezwłoczności oznacza, działanie szybko, bez zbędnej zwłoki, a zatem tylko takie działanie, które będzie można zakwalifikować jako oznaczające się zwłoką, przewlekłością, jak również pewną umyślnością, będzie wyczerpywało znamiona pobrania nienależnego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy strona ostatnie wynagrodzenie w lutym osiągnęła w dniu 28, a zatem w ostatnim dniu tego miesiąca, stąd w miesiącu lutym nie mogła poinformować organu o wysokości swoich dochodów, mogła natomiast poinformować o zmianie miejsca pracy. Jednakże jak zostało to zaznaczone, obowiązek poinformowania organu o zmianie sytuacji osobistej dotyczy tych zmian, które mają wpływ na prawo do świadczenia z pomocy społecznej. Zmiana miejsca pracy takiego bezpośredniego wpływu nie posiada, może natomiast mieć ona wpływ pośredni związany z wysokością osiąganego dochodu. Oznacza to, że nie poinformowanie przez skarżącą organu pierwszej instancji o zmianie miejsca zatrudnienia można uznać za pewne uchybienie, jednakże nie wyczerpuje przesłanek pozwalających stwierdzić pobranie nienależnego świadczenia. Odmiennie sytuacja przedstawia się z informacją o wysokości dochodu, ponieważ jej nie udzielenie skutkować będzie uznaniem, że wyczerpane zostały przesłanki pobrania nienależnego świadczenia. Skarżąca informację o wysokości dochodu w lutym uzyskała w ostatnim dniu tego miesiąca, zatem w danym miesiącu praktycznie nie była w stanie poinformować organ o jego wysokości. Mogła to uczynić dopiero w marcu [...] r. i faktycznie poinformowała organ pierwszej instancji o wysokości dochodu w miesiącu lutym w dniu 15 marca [...] r. Organ pierwszej instancji zarzucił skarżącej, że uczyniła to dopiero w dniu złożenia kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ istotne jest, aby taka informacja dotarła do organu administracji. W tej sytuacji zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie trudno jest zarzucić skarżącej pobranie nienależnego świadczenia za miesiąc marzec [...] r., skoro w danym miesiącu poinformowała o wysokości swojego dochodu w lutym [...] r., a warto również zaznaczyć, że w decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. nie określił, w którym dniu będzie wypłacany przyznany zasiłek celowy. W świetle powyższej analizy, Sąd nie podziela stanowiska organów administracji obu instancji, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie, skoro ostatnie wynagrodzenie za luty otrzymała w ostatnim dniu lutego. Przyznane świadczenie należałoby uznać za nienależnie pobrane jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie gdyby we wskazanej decyzji z [...] r. określony byłby termin, do którego strona zobowiązana byłaby informować organ o zmianie sytuacji majątkowej ( dochodowej) i stosowną informację podałaby z opóźnieniem, względnie informacja o dochodzie za luty dotarłaby do organu administracji dopiero w kwietniu [...] r. W rozpatrywanej sprawie, żadna z przedstawionych okoliczności nie wystąpiła, zatem nie można skarżącej zarzucić pobrania nienależnego świadczenia. Odrębną kwestią jest to, czy skarżąca, jak utrzymuje była kilkakrotnie w siedzibie organu pierwszej instancji i nie zastawała swojego pracownika socjalnego. Potwierdzenie tego faktu także, zdaniem Sądu wyłączałoby uznanie pobrania nienależnego świadczenia. Wskazane uchybienie ( naruszenie treści art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej ) wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do tego, że organy administracji wadliwie obliczyły dochód skarżącej. Otóż przyjdzie stwierdzić, że zarzut ten nie jest trafny. Organy administracji w sposób prawidłowy i zgodny z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej obliczyły dochód rodziny skarżącej. Stosownie do postanowień tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie świadczenia lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach; jak również o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że za dochód na gruncie ustawy o pomocy społecznej należy uznać te dochody, które osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia uzyskała w danym miesiącu. Z tego też powodu nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącej, że w przypadku obliczania dochodu za luty [...] r. nie należy uwzględniać wypłaconego wynagrodzenia przez "A" w dniu 10 lutego [...] r., które to było wynagrodzeniem za styczeń tego roku. W następstwie niniejszego wyroku sprawa trafia do organu pierwszej instancji, który kierując się postanowieniami niniejszego wyroku winien ustalić, czy zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] r. z powodu pobrania przez skarżącą nienależnego świadczenia. Przy czym organ ten winien kierować się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. Na marginesie rozważań dotyczących rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że organ pierwszej instancji w sposób niepoprawny stosuje ustawę o pomocy społecznej. Zgodnie z ideą tej ustawy, jej celem jest umożliwienie życia osobom w warunkach odpowiadających godności człowieka, zatem wszelkie działania podejmowane przez organ winny zmierzać do tego, aby zapewnić takie warunki życia, a z drugiej strony w ramach prowadzonej pracy socjalnej organ winien tak postępować osobą korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej, żeby już z tej pomocy nie musiała korzystać, a zatem wyprowadzić ją z tego systemu. Przyznawane świadczenia winny temu celowi służyć. Analiza akt sprawy pozwala uznać, że dla organu administracji celem jest wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku, a nie wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej i jej usamodzielnienie. W tej sytuacji środek służący osiągnięciu celu stał się celem samym w sobie. Takie postępowanie organu pomocy społecznej jest nieprawidłowe i świadczy o niewłaściwym zrozumieniu celów ustawy o pomocy społecznej. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji stwierdzono pobranie nienależnego świadczenia, a takie rozstrzygnięcie uzasadniałoby uruchomienie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.