II SA/Sz 205/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e : Wnioskiem z dnia [...] r. L. B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej działką o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul.[...] w obrębie nr [...] miasta [...]. Wskazanej decyzji L. B. zarzuciła rażące naruszenie: - §239 w zw. z §242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, który nie zapewnia realizacji wymogu pozostawienia drogi dojścia o szerokości co najmniej 1,20 m od wyjścia z budynku do granicy posesji lub ulicy; - art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1714 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez zatwierdzenie planu podziału nieruchomości przewidującego wyodrębnienie działki nr [...] w sposób, który nie odpowiada powierzchnią nieruchomości wyodrębnionej, powierzchni części nieruchomości stanowiącej własność spółdzielni, z której dotychczas strona korzystała w związku z przysługującym jej spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej; - §6 ust. 2 obowiązującego w chwili wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu dokonania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu w zw. z art. 32 ust. 1-4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uchybienie obowiązkowi zawiadomienia zainteresowanych stron o przyjęciu granic nieruchomości podlegającej podziałowi; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz przyjęcie, że proponowany plan podziału jest zgodny z przepisami odrębnymi jedynie na podstawie oświadczenia wnioskodawcy, czyli Spółdzielni [...]; - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy postępowanie to w sposób bezpośredni dotyczy interesu prawnego strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , powołując się na art. 157 § 3 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...], położona w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że żądanie wszczęcia postępowania w celu wzruszenia decyzji organu I instancji nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ L. B. nie legitymowała się wymaganym tytułem prawnym do działki będącej przedmiotem postępowania. W takim stanie rzeczy Kolegium uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osobę nieuprawnioną. L. B. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącej, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale każda osoba, której interes prawny został zagrożony (naruszony) w wyniku wydania decyzji. Rozstrzyganie, czy strona ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia nie może odbywać się bez wszechstronnego zbadania wpływu decyzji na sferę praw skarżącej. L. B. podniosła, że założone a priori stanowisko organu, że brak tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi stanowi wystarczającą podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, jest nieuzasadnione. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...]. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że L. B. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą podział działki ewidencyjnej nr [...], a zatem istotne do rozstrzygnięcia pozostało, czy skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą jej prawem chronionego interesu. Powołując się na przepisy regulujące tryb dokonywania podziału nieruchomości oraz treść art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel, użytkownik wieczysty oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności na które powołuje się wnioskodawczyni, zdaniem Kolegium, stanowią wyłącznie jej interes faktyczny, gdyż posiadanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nie wiąże się jednocześnie z prawem do gruntu. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ do wniosku, ze skarżąca nie była stroną postępowania podziałowego ani nie uzyskała procesowego prawa strony. Nie będąc stroną postępowania zwykłego prowadzonego z wniosku spółdzielni mieszkaniowej, nie jest również stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie wykazała własnego interesu prawnego. Sam powód ochrony wykonywania spółdzielczego prawa własności lokalu mieszkalnego nie dotyczy interesu prawnego, gdyż nie znajduje oparcia w art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji nie dotyczą chronionego prawem interesu wnioskodawczyni, gdyż nie zostały stwierdzone żadne prawa do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją podziałową. L. B., działając poprzez pełnomocnika – radcę prawnego [...] - wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej: 1) naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, albowiem nie wykazała interesu prawnego, w sytuacji, gdy skarżącej przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe - spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu - obciążające nieruchomość podlegającą podziałowi; 2) naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości mogą być jedynie podmioty uprawnione do złożenia wniosku o podział nieruchomości, tj. właściciel, użytkownik wieczysty i osoby którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jedynie jeżeli posiadają interes prawny w żądaniu podziału. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uchybiono przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, choć z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Jedną z naczelnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, wyprowadzoną na gruncie art. 7 k.p.a., jest tzw. zasada prawdy obiektywnej, której gwarancję stanowią, m.in., przepisy związane z wyłączeniem organów oraz pracowników z udziału w postępowaniu. Celem tych regulacji ma być zapewnienie sumiennego, rzetelnego i bezstronnego załatwienia sprawy. Stosownie do postanowień art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przez pojęcie niższej instancji, należy rozumieć nie tylko stosunek hierarchicznego podporządkowania (zależności) organów ale określenie układu instancyjnego w sensie procesowym. Według art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie zatem z właściwością organem uprawnionym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], było Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Podjęcie będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji z dnia [...] r., nr [...], oparte zostało na art. 127 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skoro od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w trybie art. 127 § 1 k.p.a. staje się decyzją wydaną w II instancji Analogicznie, przy rozpoznaniu odwołania, będzie to decyzja wydana w wyższej instancji. Stwierdzenie to potwierdza wskazanie przez ustawodawcę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w tym, m.in. art. 138 k.p.a. z kompetencjami kasacyjno-reformatoryjnymi włącznie. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu o których mowa w art. 24 k.p.a. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, który stwierdził, m.in., że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. "Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w podejmowaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., nr [...] brał udział członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego , pełniący funkcję Przewodniczącego składu orzekającego, podlegający wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem uczestniczył on również w wydaniu decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę przedstawione przez Sąd wnioski a przy rozważaniach w zakresie interesu prawnego skarżącej, uwzględniając fakt, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również te podmioty, których interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, wyjaśni aktualny, na dzień rozstrzygania sprawy, status prawny skarżącej, tj. czy legitymuje się udziałem w prawie użytkowania wieczystego albo w prawie własności gruntu. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, wobec naruszenia przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.