VI SA/Wa 656/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emila Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A... Sp. z o.o. z siedzibą w W... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... r. nr ... w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę "A..." Sp. z o.o. z siedzibą w W... wniosła skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia ... r. nr ... utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej we W... z dnia ... r. nr ... w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej we W... z dnia ... r. nr ... udzielającej skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w ... punktach na terenie województwa [...]. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem złożonym w dniu 23 października 2006 r. "A..."' Sp. z o.o. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej we W... o weryfikacje w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej tego organu z dnia ... r. nr ... w części dotyczącej adresów .. punktów gier na automatach o niskich wygranych wskazanych w zestawieniu punktów gier (pkt III w/w decyzji). Z uwagi na to, że z treści wniosku wynikało, iż punkty zgłoszone na zmianę miały być zlokalizowane w miejscach, w których znajdowały się już punkty przyjmowania zakładów wzajemnych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późn. zm.). Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia 16 listopada 2006 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie, wskazując jednocześnie, iż prowadzenie w miejscach, w których zlokalizowane są punkty przyjmowania zakładów wzajemnych dodatkowo gier na automatach o niskich wygranych nie jest możliwe, z uwagi na niezgodność z art. 7 w/w ustawy. Ponadto, w odniesieniu do 4 lokali, poproszono o złożenie wyjaśnień wskazując, iż udzielono już pod ich adresem zezwoleń innym firmom. W odpowiedzi na to wezwanie "A..." Sp. z o.o. w piśmie z dnia 27 listopada 2006 r. zmieniła zakres wniosku, ograniczając liczbę zmian adresów punktów gier na automatach o niskich wygranych z 16 do 14. Dodatkowo w piśmie tym skarżąca wyraziła opinię, iż w ustawie brak jest przepisów ograniczających możliwość prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w tych samych lokalizacjach, w których znajdują się punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. W odniesieniu do przywołanego przez Dyrektora Izby Skarbowej we W... przepisu art. 7 ustawy Spółka podkreśliła, iż nie wynika z niego zakaz sytuowania w jednym lokalu zarówno punktu gier na automatach o niskich wygranych, jak i punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. Na potwierdzenie trafności zajętego stanowiska Spółka załączyła opinię radcy prawnego A. D. z firmy K... Sp. z o.o. w W... dotyczącą powyższego zagadnienia. W dniu ... r. Dyrektor Izby Skarbowej we W..., działając na podstawie art. 155 kpa, wydał decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia ... r. nr ... zezwalającej Spółce "A..." na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w ... punktach gier na terenie województwa [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że wnioskowanym zmianom sprzeciwiają się szczególne uregulowania zawarte w przepisie art. 7 ust. la ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jednocześnie stwierdził, że art. 7 ustawy określa miejsca, w których dozwolone jest urządzanie poszczególnych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, objętych wymogiem uzyskania stosownych zezwoleń. Na podstawie tego przepisu urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie "w punktach gier na automatach o niskich wygranych". Organ powołał się też na art. 30 w/w ustawy zgodnie z którym punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych w odległości co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo - wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Podkreślił też, iż w art. 9 tej ustawy zdefiniowane zostały miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier i zakładów wzajemnych, wskazujące na wyraźne rozdzielenie pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych oraz punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. W związku z powyższym organ stwierdził, iż poszczególne gry i zakłady wzajemne nie mogą być prowadzone w jednym lokalu. "A..." Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji do Ministra Finansów wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1a i ust. 3 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może zostać usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. W uzasadnieniu odwołania Spółka zakwestionowała stanowisko organu I instancji podnosząc, iż przedstawił on błędną interpretację przepisów art. 7, art. 9 i art. 30 ustawy według, której w obrębie lokalu, w którym prowadzone są tzw. zakłady bukmacherskie "nie jest możliwe" prowadzenie punktu gier na automatach o niskich wygranych. Według skarżącej przepisy art. 7 ust. la ustawy ma na celu wskazanie, że w przypadku urządzania gier na automatach o niskich wygranych muszą zostać spełnione ustawowe przesłanki wymienione w innych postanowieniach tej ustawy (vide: art. 9 pkt 3, art. 30). Z kolei art. 9 pkt 3 ustawy zawiera ustawową definicję punktu gier na automatach o niskich wygranych, a sam art. 9 zawiera słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Strona powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie FSK 1928/04 wskazała, iż definicja "punktu gier na automatach o niskich wygranych" zamieszona w art. 9 ustawy ma charakter techniczny. Odwołując się z kolei do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie II SA 1260/97 podkreśliła, iż przy wykładni przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy stosować wykładnię ścisłą oraz, że fundamentalna zasada swobody działalności gospodarczej doznaje, odnośnie warunków urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, ograniczeń przewidzianych ustawą o grach i zakładach wzajemnych. Reasumując skarżąca Spółka stwierdziła, iż analiza przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych pozwała na wyciągnięcie jednoznacznego wniosku o dopuszczalności sytuowania punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych, w których przyjmowane są zakłady wzajemne. Minister Finansów rozpoznając odwołanie decyzją z dnia ... r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Skarbowej we W... podtrzymując w pełni stanowisko organu I instancji, iż w świetle przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów wzajemnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż prowadzenie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych dozwolone jest w ściśle określonych miejscach, wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Art. 7 ust. 1 a tej ustawy stanowi, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych, a według art. 7 ust. 3 ustawy - przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Zgodnie zaś z definicją zawartą w Uniwersalnym słowniku języka polskiego PWN pod redakcją profesora Stanisława Dibisza i Elżbiety Soból, wyraz "Wyłącznie jest partykułą ograniczającą odniesienie komunikowanego w zdaniu sądu do tych obiektów i stanów rzeczy, które są wymienione, np. Poświęcili się wyłącznie nauce." Natomiast według Popularnego słownika języka polskiego Wydawnictwa Wilga:. "Wyłącznie mod. – jedynie, tylko: Czytał wyłącznie kryminały.". Zgodnie natomiast z przepisem art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych. Lokale te mają być zaś – jak traktuje przepis – oddalone co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo – wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Przy czym, stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy, przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Ustawodawca, definiując w art. 9 w/w ustawy miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, posługuje się pojęciem kasyna gry, salonu gry binga pieniężnego, salonu gier na automatach, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych oraz punktu gier na automatach o niskich wygranych. Przepisy te należy czytać łącznie z generalną zasadą określoną w art. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, na podstawie której urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Jest to zatem zgodne z przywołanym przez stronę wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 10 lutego 1998 r. II SA 1260/97, w który Sąd stwierdził, że przy wykładni przepisów ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych należy stosować wykładnię ścisłą. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że przywołany przez stronę wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie FSK 1928/04 nie dotyczy bezpośrednio punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, ani też punktów gier na automatach o niskich wygranych. Przyjmując jednak przez analogię wykładnię przedstawioną w tym wyroku odnoszącą się do salonu gier na automatach do punktów przyjmowania zakładów wzajemnych i punktów gier na automatach o niskich wygranych należy stwierdzić, iż definicje punktów przyjmowania zakładów wzajemnych i punktów gier na automatach o niskich wygranych użyte w przepisach art. 9 pkt 2 i pkt 3 mają charakter zarówno merytoryczny, jak i techniczny. Zdefiniowane merytorycznie pojęcie punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i punktu gier na automatach o niskich wygranych odnosi się wyłącznie do tych przepisów, w których ustawodawca używa powyższych określeń. W tym też znaczeniu ustawodawca przez użycie określeń punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i punktu gier na automatach o niskich wygranych w sposób techniczny doprowadził do skrócenia tekstu tych przepisów. Nadto organ wskazał, iż dokonując analizy brzmienia przepisów art. 7 ust. 1a i ust. 3 oraz art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy wyrażoną w nich – jak również w innych przepisach ustawy - jest ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Tak wyraźne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności (w szczególności w art. 7 ust. 1–3 w/w ustawy ) jest wyraźną dyspozycją, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Konstrukcja ta jest ukierunkowana na zapewnienie sprawności funkcjonowania w otoczeniu prawnym i rynkowym w jakim istnieją podmioty zajmujące się działalnością w zakresie hazardu i ma za zadanie minimalizować niepewność i niejasności związane z ich funkcjonowaniem. Organ podkreślił przy tym, że przyjęty jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister Finansów nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony – przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W.... Jednocześnie, w ocenie Ministra Finansów zapisy zawarte w art. 7 ust. 1a i ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych są wystarczającą przesłanką do odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W... udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "A..." Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając organowi naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 7 ust. la i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych) poprzez błędną wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych, 2. art. 155 i art. 7 k.p.a. przez przyjęcie założenia, że wniosek skarżącego o zamianę punktów gier w ramach udzielonego spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej we W... zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] nie odpowiada interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi strony, w sytuacji gdy z racji płynności stosunków gospodarczych (likwidacja, upadłość, zmiana siedziby i właścicieli lokali, w których usytuowane są punkty gier, eksploatacji w lokalach nielegalnych automatów przez inne podmioty), nie jest możliwe rozpoczęcie przez Spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich punktach gier wymienionych w decyzji zezwalającej (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych), a odmowa pozytywnego rozpoznania wniosku o zamianę punktów negatywnie rzutuje na poziom należności publicznoprawnych odprowadzanych przez spółkę (interes społeczny) i na gospodarcze interesy spółki (słuszny interes strony). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych zaprezentowana przez Ministra Finansów jest błędna. Przepisy art. 7 ust. la ustawy mają na celu wskazanie, że w przypadku urządzania gier na automatach o niskich wygranych muszą zostać spełnione ustawowe przesłanki wymienione w innych postanowieniach tej ustawy. Jednocześnie w skardze wskazano, że art. 9 pkt 3 ustawy zawiera ustawową definicję punktu gry na automatach o niskich wygranych, a sam art. 9 ustawy zawiera słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Skarżąca ponownie powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie FSK 1928/04, który w jej ocenie podkreśla "techniczny charakter definicji pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych" oraz na wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie II SA 1260/97, który w jej ocenie podkreśla, iż "przy wykładni przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy stosować wykładnię ścisłą" oraz, że "fundamentalna zasada swobody działalności gospodarczej doznaje, odnośnie warunków urządzania prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, ograniczeń przewidzianych ustawą o grach i zakładach wzajemnych". Ponownie podkreślono też, że w odróżnieniu od salonu gier na automatach i salonu gry bingo pieniężne, ustawodawca nie przewidział, że punkt gier na automatach o niskich wygranych musi być wydzielonym miejscem. Brak występowania ustawowego wymogu, aby punkt gier na automatach o niskich wygranych były miejscem wydzielonym, przesądza w związku z tym o dopuszczalności usytuowania takiego punktu gry w lokalu, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 155 k.p.a. organ wskazał, iż z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przypadki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie przepisami szczególnymi zawierającymi warunek zmiany decyzji w przedmiocie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych są art. 7 ust. la, art. 9 pkt 3 oraz art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W ocenie organu zapisy zawarte w art. 7 ust. la i ust. 3 tej ustawy są wystarczającą przesłanką do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W... z dnia ... udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w ... punktach terenie województwa [...]. Organ odwoławczy podkreślił też ponownie, że nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W.... Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Finansów oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Skarbowej we W... nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez te organy rozstrzygnięcia. "A..." Sp. z o.o. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej we W... z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej tego organu z dnia ... nr ... udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w ... punktach na terenie województwa [...] w części dotyczącej adresów ... punktów gier na automatach o niskich wygranych wskazanych w zestawieniu punktów gier w pkt III tej decyzji. Organ odmówił zmiany decyzji ostatecznej stwierdzając, iż sprzeciwiają się temu przepisy szczególne zawarte w art. 7 ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, gdyż nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych, w których zlokalizowane są punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało bowiem, iż punkty gier na automatach o niskich wygranych wskazane we wniosku o zmianę miały być zlokalizowane w miejscach, w których znajdowały się już punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. W ocenie Sądu podstawowym problemem, który wymagał rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, było jednak ustalenie, czy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. możliwa jest w ogóle zmiana wydanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę lokalizacji punktów gier określonych w decyzji ostatecznej. Art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zakres stosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uzasadniony zakresem decyzji ostatecznej, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do zniesienia zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma bowiem na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, a także pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest więc uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r. I SA 1826/98, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 r. I SA 819/99). Stan faktyczny sprawy "pierwotnej" zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Skarbowej we W... obejmował natomiast konkretne lokalizacje prowadzenia punktów gier na automatach o niskich wygranych (miejscowość oraz lokal z dokładnie wskazanym adresem), gdyż zezwolenie wydane zostało na prowadzenie ... punktów gier w konkretnych miejscach wymienionych w punkcie III decyzji. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika, iż elementem koniecznym takiego zezwolenia jest precyzyjne wskazanie punktów, w których gry na automatach o niskich wygranych będą urządzane. Zezwolenie daje więc prawo do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w konkretnie wskazanych punktach (miejscach), w których działalność taka może być prowadzona. Te konkretnie wskazane punkty (miejsca) stanowią istotny element decyzji wyznaczając jej granice. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. II GSK 267/06 wskazał, iż "(...) Ustawa o grach i zakładach wzajemnych bynajmniej nie stawia na pierwszym miejscu celu w postaci ułatwiania podmiotom gospodarczym prowadzenia aktywności gospodarczej w zakresie gier i zakładów wzajemnych. Nadrzędnym jej celem jest potrzeba pełnej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu, które może negatywnie wpływać na niektóre grupy społeczne. Pomimo tego, że hazard cechuje się w pewnym sensie pozytywnie np. zaspokaja potrzebę rozrywki i relaksu, to jednak fakt ten nie może przyćmić negatywnych konsekwencji (w dłuższej perspektywie) wynikających z jego uprawiania. Regulując szczegółowo procedurę uzyskania zezwolenia na "umożliwianie" osobom fizycznym uprawiania hazardu, państwo sprawuje w istocie kontrolę nad tym zjawiskiem. Przejawia się to w dopuszczeniu luzu decyzyjnego organu zezwalającego oraz obligatoryjnym określeniu w decyzji zezwalającej, w jakich konkretnie punktach działalność może być prowadzona. Uzasadnione jest więc twierdzenie, iż zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, upoważnia do jej prowadzenia jedynie w tych punktach, na które zostało udzielone. Punkty te wyznaczają ramy zezwolenia.(...)". Przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, które określają warunki prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych sprzeciwiają się więc, w ocenie Sądu, możliwości dokonania zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na prowadzenie takiej działalności odnośnie miejsc, w których działalność ta może być prowadzona w trybie art. 155 k.p.a.. W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej dokonania zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej we W... w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej miejsc prowadzenia ... punktów gier na automatach o niskich wygranych, mimo, że błędnie uzasadnione, należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe. Z uwagi na to, że naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy, nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.