II SA/Wr 812/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia 6 grudnia 2005 r., Nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz K. J. kwotę 500,00 zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G. powołując się na przepis art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., nałożył na inwestora K. J. obowiązek sporządzenia orzeczenia technicznego, dotyczącego stanu rozbudowy domu przy ul. W. [...] w J. G., w terminie do dnia 30 września 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor K. J. dokonał rozbudowy domu jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 7 listopada 1984 r., które była przeniesieniem decyzji nr [...] wydanej w dniu 4 sierpnia 1983 r. na S. J. Z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane przerwano w lipcu 1986 r. Oględziny inwestycji, przeprowadzone przez nadzór budowlany w dniu 9 maja 2005 r., wykazały wątpliwości co do stanu technicznego rozbudowy, która przez kilka lat pozostawała niedokończona. W związku z powyższym dokonanie jej oceny, było niezbędne do podjęcia decyzji , co do dalszej sytuacji przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na K. J. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót, dotyczących rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. W. [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie w terminie do dnia 31 marca 2006 r., określonych przez organ konkretnych robót. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze sporządzonego przez inwestora orzeczenia technicznego, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r., wynika konieczność wykonania określonych robót budowlanych wskazanych przez organ, a niezbędnych do zabezpieczenia budowy do czasu jej kontynuacji. Ponadto zaznaczył, iż dalsze prowadzenie budowy będzie możliwe po uzyskaniu przez inwestora nowej decyzji pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia 8 sierpnia 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G. powołując się na przepis art. 51 ust 3. pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., stwierdził wykonanie przez K. J. obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 6 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu tejże decyzji, organ wskazał , iż niniejszą decyzję wydał po przeprowadzeniu w dniu 6 lipca 2006 r. wizji lokalnej oraz po uzyskaniu oświadczenia technika budowlanego A. A., w którym potwierdził on wykonanie wszystkich zaleceń nakazanych przez PINB w J. G. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 19 października 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania H. J. od decyzji PINB w J. G. z dnia 8 sierpnia 2006 r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu, niezależnie od argumentów podniesionych przez stronę odwołującą, bowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa materialnego - ustawy prawo budowlane. Jak wynika z analizy akt sprawy K. J. nie zrealizował w wyznaczonym terminie , tj. do dnia 31 marca 2006 r. robót budowlanych, do czego zobowiązywała go decyzja PINB w J. G. nr [...] z dnia 6 grudnia 2005 r. Nie wypełnił więc obowiązku legalizacyjnego w określonym terminie, a skoro tak to organ I instancji nie miał prawa dokonywać jego przedłużenia, gdyż wiązał go w tym wypadku art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego , nakazujący przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Wobec powyższego, niewykonanie przez inwestora obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować musi sankcją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, której konieczność zastosowania wynika wprost z art. 51 ust.3 pkt 2 w/w regulacji. Nadto organ stwierdził, iż strona przed upływem wyznaczonego terminu nie zwracała się o jego zmianę, tym samym godząc się na poniesienie skutków prawnych swego zaniechania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożył K. J., wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji PINB w J. G. z dnia 8 sierpnia 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja DWINB we W. oparta była na błędnych przesłankach, szczególnie dotyczących uchybienia terminowi wykonania prac oraz braku oceny i uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2006 r. o przedłużenie terminu wykonania robót. K. J. zarzucił także instrumentalne stosowanie prawa, a to z uwagi na przypadający w okresie, gdy upływał wyznaczony termin, okres zimowy i konieczność wstrzymania wszelkich prac budowlanych. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności". Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to dla organu odwoławczego w myśl art. 136 k.p.a. - obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie przeprowadził jednak w tym względzie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, choć jak Sąd wyżej zauważył zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Uchybienie to jest o tyle istotne, że organ odwoławczy uchylając opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r. Nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż, cyt.: "Co istotne - strona przed upływem wyznaczonego terminu nie zwracała się o jego zmianę, tym samym godząc się na poniesienie skutków prawnych swego zaniechania...". Tymczasem w aktach administracyjnych /k.34/ znajduje się podanie skarżącego K. J. z dnia 24 marca 2006 r., wniesione w tym samym dniu do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G., w którym nawiązując do decyzji z dnia 6 grudnia 2005 r., Nr [...] zwraca się z prośbą o przedłużenie terminu wykonania wskazanych robót budowlanych przy ul. W. [...], z przewidywanym terminem ich wykonania na dzień 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu tegoż żądania , skarżący wyjaśnił, że z wytycznych zawartych w w/w decyzji wykonał jedynie pkt. 2, z tej to przyczyny, iż realizację pozostałych zadań uniemożliwiły mu panujące w zimie niekorzystne warunki atmosferyczne. Niesporne jest w sprawie, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G. z dnia 6 grudnia 2005 r., Nr [...], nałożony został na K. J. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót, dotyczących rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. W. [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie w terminie do dnia 31 marca 2006 r. takich robót jak : 1/ odkopanie i zaizolowanie ścian piwnic do poziomu ław fundamentowych, 2/ rozebranie stemplowania stropu nad piwnicą i szalunku wieńca, 3/ uzupełnienia ubytków betonu w wieńcu i płycie stropowej nad piwnicą, 4/rozebranie płyty balkonowej, 5/ rozebranie trzech warstw ścian parteru wykonanych z pustaków żuzlo-betonowych, 6/wykonanie izolacji stropu piwnicy i wylanie podłoża betonowego. W świetle powyższych ustaleń, podanie skarżącego z dnia 24 marca 2006 r. stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. w związku z § 3 wszczęło na żądanie skarżącego postępowanie. Podanie to jednakże budzić mogło wątpliwości co do jego charakteru. Mając na uwadze, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma pismo wniesione przez stronę, decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane , organ mając na względzie przepis art. 7 – 9 k.p.a., winien był zwrócić się do K. J. o zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii. /por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002r., sygn. akt I S.A. 2188/00, LEX 81741/. Podkreślić przy tym należy, że treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego /uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania/, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania . Mając na uwadze powyższe, jak i to, że w myśl art. 104 § 2 k.p.a., każde postępowanie kończy się wydaniem decyzji, bez wcześniejszego zwrócenia się organu do skarżącego o sprecyzowanie swego żądania, niewłaściwym było wystosowanie przez organ do K. J. jedynie pisma z dnia 28 marca 2006 r. /[...]/, w którym organ informuje w/w, że nie wyraża zgody na przesunięcie terminu wykonania opisanej wyżej decyzji do dnia 30 czerwca 2006 r. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 18 października 1995 r., III ARN 45/95 /OSN 1996, Nr 10, poz.138/, podkreślając, iż : "Organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji". Istotne jest przy tym również, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia K. J. opisanego wyżej pisma organu z 28 marca 2006 r., gdy treść skargi wniesionej do Sądu mogłaby wskazywać, że pismo to nie zostało doręczone skarżącemu. Do tych kwestii winien był w pierwszej kolejności odnieść się organ odwoławczy, poddając ocenie działanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Jednakże organ odwoławczy nie tylko, że pominął powyższe okoliczności, a tym samym nie były one przedmiotem rozważań przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, lecz tak jak to już wyżej Sąd zauważył, organ ten z niezrozumiałych dla Sądu względów stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że strona przed upływem wyznaczonego terminu nie zwracała się o jego zmianę. Sytuacja ta pozwala zatem na stwierdzenie, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje przepis art. 77 § 1 k.p.a., naruszając tym samym nie tylko ten przepis, lecz również art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a./, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący /powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a./, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia ich do sytuacji prawnej, powoduje, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia pozwalają Sądowi na stwierdzenie , że w okolicznościach tej sprawy przedwczesne byłoby merytoryczne rozważanie przez Sąd stanowiska organu odwoławczego w kwestii wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 8 sierpnia 2006 r. Nr [...]. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.