I SA/Wa 239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o odmowie wszczęcia na wniosek P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...]w części orzekającej o zwrocie na rzecz W. P. działki nr [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna N. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmówił wszczęcia na wniosek P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] w części orzekającej o zwrocie na rzecz W. P. działki nr [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna N. We wskazanym wniosku P. zarzucił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez pominięcie w postępowaniu nią zakończonym strony, to jest Wojewódzkiego Zarządu P., który posiadał taki status, ponieważ na mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jednolity Dz. U. Nr 85/9, poz. 390) ogród działkowy "[...]" stał się pracowniczym ogrodem działkowym o charakterze stałym. Wojewoda [...] wskazał w decyzji, że w jego ocenie P. nie można przyznać przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., bowiem nie był on stroną postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu działki [...]. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 Nr 30, poz. 127 ze zm.), a zatem również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej w wyniku tego postępowania stronami są poprzedni właściciel lub jego następca prawny, obecny właściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik lub jednostka, w której zarządzie pozostaje nieruchomość. Organ wskazał, ze z pisma Urzędu Miasta K., Wydział Skarbu Miasta nr [...] wynika, że działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna N., miasto K., w dniu [...] sierpnia 1991 r. nie była przedmiotem umowy dzierżawy lub użyczenia pomiędzy Gminą Miejską K. a P., w tej dacie P. nie przysługiwało jakiekolwiek prawo rzeczowe do w/w działki. Na podstawie dokumentów przedstawionych przez P. organ ustalił, że w dniu 12 maja 1981 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, ogród działkowy "[...]" jeszcze nie istniał, czego konsekwencją jest to, że nie mógł on stać się pracowniczym ogrodem działkowym w dniu 12 maja 1981 r. Wojewoda przyznał, że 13 października 2004 r. P., Okręgowy Zarząd M. złożył wniosek o przekazanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości nr [...], jednak do chwili obecnej wniosek ten nie został rozpoznany przez Prezydenta Miasta K. Ponadto w księdze wieczystej nr [...] prawo własności przedmiotowej nieruchomości wpisane jest na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] na rzecz M. L. i J. P. Powyższe wskazuje na to, że ogród działkowy "[...]" nie posiadał w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., to jest w dniu [...] sierpnia 1991 r. tytułu prawnego do działki nr [...], a P. nie posiadał w dacie wydania tej decyzji legitymacji do bycia stroną postępowania zwrotowego dotyczącego tej działki. Od powyższej decyzji P. wniósł odwołanie do Ministra Budownictwa zarzucając, że Wojewoda [...] rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności pominął istotne dokumenty przedłożone przez skarżącego wskazujące na interes prawny P. w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Stwierdził, że proces związany z założeniem na działce nr [...] Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" rozpoczął się w latach [...] - [...] co oznacza, że ogród ten istniał w dniu wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a na podstawie ww. przepisu art. 32 tej ustawy P. stał się użytkownikiem spornej działki. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając stanowisko Wojewody [...], iż P. nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r. w części orzekającej o zwrocie działki nr [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna N. na rzecz W. P. Minister podkreślił, że analiza zebranych w sprawie dokumentów pozwala jednoznacznie stwierdzić, że faktyczne starania o utworzenie pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" rozpoczęto przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, co potwierdza pismo [...] do [...] Przedsiębiorstwa "[...]" z dnia [...] października 1979 r. i notatka służbowa z narady dotyczącej poszerzenia Ogrodu Działkowego "[...]", jednak nie można uznać, że pod względem formalnoprawnym ogród powstał w tym czasie. Brak jest również dowodów wskazujących na fakt założenia ogrodu przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Organ wskazał, że również wnioskodawca potwierdził tę okoliczność w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r., znak [...] o odmowie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r. informując, że ogród działkowy "[...]" powstał dopiero w oparciu o decyzję Urzędu Dzielnicy K.- N. z dnia [...] września 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]". Powołana decyzja obwarowana była klauzulą ważności, którą traciła, gdy inwestor nie uzyskał lub utracił prawo do terenu albo w terminie roku od dnia uzyskania decyzji nie złożył do zatwierdzenia planu realizacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro ówczesny Urząd Dzielnicowy, a obecnie Prezydent Miasta K. nie wydali dotychczas decyzji o przekazaniu spornego gruntu w użytkowanie P., to nie można uznać, iż ogród "[...]" jest pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (art. 32 ust.1 i art. 8 ustawy). Mając na uwadze powyższe Minister Budownictwa powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P., zarzucając obu organom naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że P. w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r. nie posiadał legitymacji strony w postępowaniu o zwrot działki nr [...] użytkowanej przez Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]", gdyż nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. we wskazanej części bądź uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. P. wskazał, że kwestionowane decyzje są wynikiem jednostronnej oceny materiału dowodowego. Powołując się m.in. na treść pisma [...] skierowanego do Przedsiębiorstwa "[...]" z dnia [...] października 1979 r. oraz pisma Przedsiębiorstwa "[...]" do Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 20 czerwca 1980 r., skarżący stwierdził, że wprawdzie decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji została wydana na wniosek Przedsiębiorstwa "[...]" w dniu [...] września 1982 r., to faktycznie POD "[...]" został założony i funkcjonował w latach [...] - [...], a proces organizacji ogrodu zakończono najpóźniej w 1981 r. Ponadto z wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych wynika, że POD "[...]" istnieje od 1981 r. i spełnia warunki pracowniczego ogrodu działkowego stałego. Zdaniem skarżącego ustawa z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych daje podstawy do przyznania P. uprawnień strony w postępowaniu o zwrot działki nr [...]. co wynika m.in. z art. 32 i 33 tej ustawy. Uprawnienia te wynikają również z zabudowy gruntu. Skarżący podniósł, iż postępowania dotyczące zwrotu sąsiednich działek prowadzone są z jego udziałem. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zawarte w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w toku prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy podzielić należało stanowisko organów, iż P. nie posiada przedmiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji tego poglądu zaskarżona decyzja uznana została za zgodną z prawem, a skarga podlegała oddaleniu. P. nie występował w charakterze strony postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., a występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wykazał, iż jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organy prawidłowo ustaliły w oparciu o dokumentację sprawy, że w dniu [...] sierpnia 1991 r. to jest w dacie zwrotu działki nr [...], P. nie przysługiwało żadne prawo rzeczowe do tej działki, oraz że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, ogród "[...]" jeszcze nie istniał i tym samym nie mógł stać się pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu przepisów tej ustawy, gdyż nie spełniał przesłanek określonych w art. 32 tej ustawy, a w konsekwencji nie mógł być stroną postępowania. Strona skarżąca przyznała w uzasadnieniu skargi, że decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji została wydana w dniu [...] września 1982 r., a więc już po wejściu w życie ustawy z dnia 6 maja 1881 r. o pracowniczych ogrodach działkowych Podniesiono jednak, że organ niesłusznie pominął, iż we wcześniejszym okresie podejmowano szereg czynności zmierzających do założenia ogrodu, które wskazują, iż faktycznie POD "[...]" został założony w latach [...] - [...], winien więc być stroną postępowania. Zarzut powyższy nie mógł być uwzględniony, gdyż stanowisko organów nadzoru w tym względzie jest prawidłowe, zostało ono należycie umotywowane. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, że przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych mógł stanowić podstawę do nabycia przez P. tylko tych praw majątkowych, które posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się, jak w sprawie niniejszej, tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród, to P. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. tytułu tego automatycznie nie uzyskał. Do przyjęcia, że miał w sprawie zastosowanie art. 32 powołanej ustawy i P. uzyskał tytuł do gruntu niezbędne jest ustalenie, iż istniejący w dniu 12 maja 1981 r. ogród odpowiadał warunkom określonym w ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), pod rządami której powstał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/WA 245/05 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1050/05). Zauważyć trzeba, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., we wskazanej wcześniej części P. opierał na zarzucie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 158 § 1 pkt 2 k. p. a. poprzez brak udziału w tym postępowaniu strony skarżącej, która winna występować w charakterze strony tego postępowania. Ta sama okoliczność, odpowiadająca przesłance wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiła podstawę wcześniejszego wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania w omawianej sprawie. Postępowanie to zakończone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] i umarzającą postępowanie wobec uznania, że P. nie ma przymiotu strony tego postępowania w myśl art. 28 k. p. a. Podzielając stanowisko organów, iż skarżący nie wykazał legitymacji do występowania w charakterze strony postępowania, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego zauważyć należy, że ta sama okoliczność nie może uzasadniać żądania wszczęcia zarówno postępowania wznowieniowego, jak i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, których wszczęcie uzależnione jest od występowania odmiennych przesłanek. Dodatkowo stwierdzić trzeba, że również powołane przez stronę skarżącą orzeczenia sądowe nie mogły dostarczyć przekonujących argumentów na poparcie stanowiska P. Rozstrzygnięcia te dotyczyły całkowicie odmiennych stanów faktycznych i kwestii nie mających związku z przedmiotową sprawą. Z przedstawionych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.