V SA/Wa 5/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z O na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z dnia [...] września 2006r. Z O zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P o umorzenie wraz z odsetkami należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jest bez pracy od 200 [...]r. i wraz z żoną nie posiada żadnych źródeł dochodu. Ma na utrzymaniu [...] dzieci w wieku szkolnym oraz jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ([...] klasa ziemi). Wskazał ponadto, że nie posiada żadnego majątku ruchomego, który mogłaby sprzedać. Decyzją z dnia [...] września 2006r., o nr [...] nr sprawy [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2 pkt. 1,2,3,5 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż Z O znajduje się w okresie aktywności zawodowej i może podjąć zatrudnienie. Nie wykazał ponadto, że ze względu na stan zdrowia nie jest zdolny do pracy. Wyjaśnił ponadto, iż zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W ocenie Zakładu okoliczności przedstawione w sprawie nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy ZUS ustalił, że żona wnioskodawcy wraz z [...] dzieci podlega na własny wniosek ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS, a Z O jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości B i C , dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w P KW nr . Dodał ponadto, że Inspektorat ZUS skierował do Sądu Rejonowego wniosek o wpis hipoteki przymusowej w celu zabezpieczenia swoich wierzytelności z tytułu nieopłaconych składek. Tym samym zdaniem ZUS istnieje możliwość dochodzenia należności zaległych składek poprzez egzekucję z nieruchomości obciążanej wpisem hipotecznym w związku z czym brak jest przesłanek do umorzenia nieuregulowanej należności. Rozpatrując ponownie sprawę, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2006r., o nr [...] nr sprawy [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu i instancji wskazując dodatkowo, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna, jednakże przedwczesne byłoby przyjęcie, że nie ulegnie ona zmianie w zakresie umożliwiającym realizację zobowiązań wobec ZUS. Obecnie w stosunku do Z O prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w M, który nie stwierdził braku majątku koniecznego do prowadzenia egzekucji. Powołując przepis art. 29 ustawy systemowej wskazał ponadto na możliwość rozłożenia zadłużenia na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Z O wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7, 20, i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu nie spełnia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. narusza zasadę praworządności. Ponadto narusza art. 107 Kpa poprzez brak prawidłowego uzasadnienia w stosunku do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez brak dowodów, w oparciu o które ustalono taki stan faktyczny. Wskazał ponadto, że w dniu [...] listopada 2006r., otrzymał postanowienie Sądu Rejonowego w P odmawiające wpisu hipoteki przymusowej z uwagi na błędnie wystawiony przez ZUS tytuł wykonawczy. Na rozprawie w dniu 12.06.2007r., pełnomocnik skarżącego dodatkowo złożył do akt sprawy kserokopię pisma z ZUS Oddział w P Inspektorat w M z dnia [...] sierpnia 2005r., z którego wynika dokumentów potwierdzających uzyskiwanie przez Z. O. dochodów pozwalających na spłatę rat. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2006r. wskazując jednocześnie, iż sytuacja skarżącego została zbadana dokładnie, wyczerpującą oraz dokonano właściwej jej oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd podjął rozważania w zakresie oceny wystąpienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na co wskazuje skarżący w skardze i uznał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 83. 1. ustawy systemowej, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Ustęp 4 powołanego przepisu wskazuje natomiast, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, o czym świadczy m.in. sformułowanie zawarte w sentencji decyzji, cyt: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", zaś zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2006r., została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Prezesa tego Zakładu. Tym samym zarzut naruszenia przepisów o właściwości jest bezzasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, iż zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego [t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.] uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji powołano ustalenia organu I instancji, wyjaśniono treść przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zaś nie ustosunkowano się do oceny sytuacji majątkowej skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, a tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, co było podnoszone przez skarżącego w skardze. Odnosząc się do powyższego należy wskazać na treści pisma ZUS z dnia [...].08.2005r. w którym ZUS wyjaśnił, że z uwagi na brak dokumentów potwierdzających uzyskiwanie przez Z O dochodów pozwalających na spłatę rat, wniosek o układ ratalny nie został rozpatrzony. Tym samym w ocenie Sądu nie został zebrany w sprawie wyczerpujący materiał dowody. Świadczy o tym fakt, iż z jednej strony odmówiono skarżącemu umorzenia zaległych składek, z uwagi na niezaistnienie przesłanek określonych w przepisach ustawy systemowej, a z drugiej strony wykazano brak dokumentów potwierdzających uzyskiwanie dochodów przez skarżącego, czyli tych dowodów, które potwierdzałyby stanowisko wyrażone w decyzji przez organ I i Ii instancji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, Dokonując dalszej analizy sprawy należy wyjaśnić, iż z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy (J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 230-231). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu wyjaśniającym organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, która może wystąpić z takim żądaniem na każdym etapie danego postępowania. Skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a. Organ zatem może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu, gdy nie zostały one zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem szeregu dowodów, o przeprowadzenie których skarżąca wnosiła w toku postępowania administracyjnego, co czyni zarzut naruszenia postępowania dowodowego zasadnym. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji majątkowej Z O. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnosił o zawarcie układu ratalnego w spłacie zadłużenia, zaś ZUS nie uwzględnił powyższego wniosku. Prawidłowo skarżący wskazał na sprzeczności wynikające z ustaleń organów. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że powyższe okoliczności nie zostały w niej uwzględnione. Nie ustalono bowiem prawidłowego, faktycznego stanu majątkowego skarżącego. Dopiero dogłębna analiza całości materiału dowodowego zrealizuje zasady prowadzenia postępowania określone w Dziale I k.p.a. i wykaże, czy Z O spełnia przesłanki określone w przepisach ustawy o ubezpieczeniach społecznych warunkujące umorzenie zaległości wobec ZUS. Dopiero tak przeprowadzona ocena wszystkich środków dowodowych może stanowić podstawę faktyczną do wydania w sprawie decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., o systemie ubezpieczeń społecznych. Reasumując ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes Zakładu ocenia stan majątkowy skarżącego i jego przyszłe możliwości zarobkowe. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.