II GSK 450/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 516/07 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; II. zasądza od P. G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 516/07, po rozpoznaniu skargi P.G., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] dotyczącą ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że P.G. w dniu [...] lipca 2006 r. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Po złożeniu egzaminu pisemnego Komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską stwierdziła, że P.G. uzyskał z egzaminu 188 punktów, co zgodnie z art. 339 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), powoływanej dalej jako u.r.p., oznacza wynik negatywny. Od uchwały Komisji Egzaminacyjnej skarżący wniósł odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym zakwestionował pytania testowe nr 41, 58, 71, 76, 190, 202, 249 jako sformułowane błędnie a pytania 39, 41 i 62 jako wykraczające poza zakres przedmiotowy egzaminu, określony w ustawie o radcach prawnych. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż analiza akt osobowych oraz całej dokumentacji dotyczącej egzaminu pozwala na przyjęcie, że został on przeprowadzony zgodnie z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Minister Sprawiedliwości uznał, że zarzuty dotyczące zredagowania pytań nr 39, 41, 58, 62, 71, 76, 190, 202, 249 w sposób niezgodny z art. 339 ust. 1 oraz art. 331 ust. 3 u.r.p. są niezasadne. W ocenie Ministra Sprawiedliwości wymienione pytania zostały sformułowane jednoznacznie, ich zakres odpowiadał art. 331 ust. 3 u.r.p., a spośród trzech odpowiedzi możliwa i poprawna była tylko jedna - wskazana w kluczu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do kwestii zakresu pytań testowych, stwierdził, że w art. 331 ust. 3 u.r.p. zostały wyliczone dziedziny, gałęzi prawa, z których wiedza kandydatów na aplikantów podlegała sprawdzeniu, a nie ściśle określonych aktów prawnych. Zdaniem Sądu, powołany przepis nie powinien być interpretowany "ściśle jurydycznie", ale szeroko, tak aby egzaminem objąć możliwie szeroki zakres materiału studiów na wydziałach prawa, gdyż pozwala to lepiej sprawdzić wiedzę prawniczą przyszłych aplikantów. Ponadto gdyby uwzględnić zarzuty skarżącego odnoszące się do pytań nr 39 i 41, doszłoby do zakwestionowania wszystkich pytań dotyczących postępowania w sprawach o wykroczenia, a więc i tych, na które skarżący odpowiedział poprawnie. Sąd stwierdził, że trudno uznać, żeby z uwagi na ewentualne objęcie testem dziedzin prawa niewymienionych w art. 331 ust. 3 ustawy nadać błędnym odpowiedziom walor odpowiedzi prawidłowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wyniku egzaminu na aplikację radcowską. Sąd stwierdził, że pomimo pewnych wątpliwości, co do sposobu sformułowania pytań, nie można postawić organowi zarzutu, że rozpoznał sprawę z istotnym naruszeniem norm procesowych. Zdaniem WSA, z obszernego i szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Sprawiedliwości przeanalizował całość materiału dowodowego związanego z przeprowadzonym egzaminem i ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego. Następnie Sąd I instancji przeanalizował kwestionowane przez skarżącego pytania testowe i doszedł do wniosku, że pytania nr 58, 71, 249 mogą budzić poważne wątpliwości, ponieważ w teście sprawdzeniu ma podlegać ogólna wiedza kandydatów na aplikantów radcowskich, a powinno się unikać zamieszczania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z dokonanej przez organ, a budzącej poważne wątpliwości, wykładni systemowej. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) 339 ust. 1 u.r.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytanie nr 58, 71 i 249 z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, tj. w sposób nieprecyzyjny, skutkujący niemożliwością udzielenia na to pytanie prawidłowej odpowiedzi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczonych zarzutów Minister Sprawiedliwości podniósł, że każde z zakwestionowanych pytań zostało sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a spośród zaproponowanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. Organ powołał się na art. 339 ust. 1 u.r.p., który określa sposób formułowania pytań i odpowiedzi tak, aby w oparciu o treść danego pytania testowego, tylko jedna z trzech zaproponowanych odpowiedzi była prawidłowa. Prawidłowość odpowiedzi odnosi się wyłącznie do treści zawartej w pytaniu. Oznacza to, że kandydat ma obowiązek wskazać odpowiedź, która jest prawidłowa i najpełniejsza w oparciu o treść pytania, bez czynienia żadnych dodatkowych założeń. Zdaniem organu wśród zaproponowanych odpowiedzi może się tak zdarzyć, że wzbogacając treść pytania o dodatkowe elementy, okaże się, że istnieje więcej niż jedna prawidłowa odpowiedź. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku, że pytanie zostało wadliwie skonstruowane. Kandydat jest zobowiązany wskazać prawidłową odpowiedź, w oparciu o ściśle odczytywaną treść danego pytania. Natomiast przy przyjęciu dodatkowych założeń, niewątpliwie dochodzi do zmiany treści pytania, co może wywoływać wątpliwości co do istnienia tylko jednej prawidłowej odpowiedzi, a także precyzyjności i jasności jego redakcji. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że w ramach postępowania administracyjnego zgromadził całość materiału dowodowego. Wnikliwie oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, doszedł do wniosku, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wynik z egzaminu konkursowego został ustalony prawidłowo. Ocena nie była dowolna, gdyż została w wyczerpujący sposób uzasadniona ze wskazaniem na konkretne przepisy prawa. Organ podniósł, że Sąd błędnie wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Minister Sprawiedliwości podkreślił, że WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że pomimo istniejących w sprawie wątpliwości nie można postawić organowi zarzutu, że sprawę załatwił z istotnym naruszeniem norm procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Minister Sprawiedliwości oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w jego motywach wskazał jako naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że poza ogólnym przytoczeniem treści wymienionych przepisów i stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów w nich określonych, Sąd I instancji nie podjął nawet próby wykazania prawdopodobieństwa wpływu naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że był to wpływ istotny. Podkreślenia wymaga także i to, że stanowisko WSA dotyczące oceny legalności zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie stosowania przepisów postępowania nie zostało sformułowane jednoznacznie. Nie można bowiem nie dostrzec, że Sąd I instancji w początkowej części swych wywodów stwierdził, że pomimo wątpliwości, dotyczących sformułowania niektórych pytań, Ministrowi Sprawiedliwości nie można postawić zarzutu, że załatwił sprawę z istotnym naruszeniem norm procesowych, by w konkluzji dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że Sąd I instancji nie podał, na czym, w konkretnej sprawie, omawiane uchybienia polegały. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone właściwą oceną jej zgodności z prawem w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury. W tych warunkach wyeliminowanie zaskarżonej decyzji, bez niewątpliwego wykazania istnienia ku temu podstaw, nosi cechy dowolności. Wnioski wyciągnięte przez WSA, dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanej decyzji należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. Wobec braku zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie ubocznie zauważyć należy, że Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że Minister Sprawiedliwości trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a uchybienie to z podanych wyżej przyczyn mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wobec uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów postępowania, odnoszenie się do niego było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niecelowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, powinien powtórnie ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania przez Ministra Sprawiedliwości, wymaganej prawem procedury i jednoznacznie sformułować wnioski wynikające z tej oceny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).