I OSK 1170/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1879/05 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1879/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 5 kwietnia 2004r. Dyrektor Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002r., Nr 74, poz. 676 ze zm.) i § 11 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Szefa Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, z dniem 7 stycznia 2005r., zwolnił mł. chor. Sztab. E. M. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w uzasadnieniu podając, że skarżąca została uznana za trwale niezdolną do służby w ABW i zaliczona do III grupy inwalidztwa, a schorzenia nie pozostają w związku ze służbą (orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr 1 z dnia [...], utrzymane w mocy przez Centralną Komisję Lekarską ABW w dniu [...]). Zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, okoliczność ta stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia ze służby. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2005r. (uzupełnionym w dniu 21 marca 2005r.), E. M. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego, podając, że jej zdaniem został on wydany z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie wszczęto postępowania odpowiadającego kryteriom z art. 61 i następnych działu II k.p.a. Wskazała też na fakt, że nie poinformowano jej o skierowaniu wniosku do komisji lekarskiej i nie zapoznano z jego treścią, jak również nie zapoznano jej z opinią lekarską przed wydaniem przedmiotowego rozkazu, co w przekonaniu skarżącej stanowiło naruszenie art. 7,9,10,11 i 73 k.p.a. Komisji lekarskiej natomiast zarzuciła niesporządzenie protokołu z badania (naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW – Dz. U. Nr 99, poz. 809), a wydanemu orzeczeniu z dnia [...], brak uzasadnienia. Decyzją z dnia [...], nr [...], Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art., 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, w uzasadnieniu podając, że w sprawie bezsprzeczne jest, że E. M. orzeczeniem komisji lekarskiej została uznana za trwale niezdolną do służby w ABW i w tej sytuacji zwolnienie jej ze służby ma charakter obligatoryjny. W dniu 30 maja 2005r. skarżąca wniosła do szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przytaczając swoje wcześniejsze argumenty. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że w prowadzonym postępowaniu nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego, ponieważ jest ono ograniczone do weryfikacji samej decyzji. Na powyższą decyzję E. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc dotychczasowe argumenty, podkreślając, że nie miała wglądu w dokumentację swojego stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003r w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2003r., Nr 88, poz. 809 ze zm.),organ nie ma obowiązku informowania funkcjonariusza o skierowaniu funkcjonariusza na badania lekarskie, natomiast z wezwania na takie badania wynika to w sposób oczywisty. Wskazano także, że na odpowiednich dokumentach znajdujących się w aktach sprawy widnieją podpisy skarżącej, co czyni bezskutecznym jej zarzut, że nie miała możliwości zapoznania się z opiniami lekarskimi. Sąd przyznał, że istotnie orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej nie zawiera uzasadnienia, co stanowi naruszenie prawa, jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej przedmiotem jest rozkaz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmawiający stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zatem, aby skarga była zasadna należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia prawa w toku postępowania wyczerpują przesłanki z art. 156 k.p.a., a więc przede wszystkim, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, w związku z czym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie był zobligowany do stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby. Na zasadzie art. 173 § 1 w związku z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270), E. M. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, uchylenie zaskarżonych decyzji i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu E. M. ze służby. W oparciu o art. 174 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: • naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 45, 5, 60 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz przepisów powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: ✓ art. 113 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezasadnym zamknięciu rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, ✓ art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażające się w zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu mającego istotne znaczenie na wynik sprawy, ✓ art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do treści tego przepisu i nierozpoznanie i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, w tym zarzutów procesowych wskazanych w skardze przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że istnieją dwa różne egzemplarze orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zwolnieniu jej ze służby – jeden bez uzasadnienia, który jej doręczono i drugi – w aktach sprawy, który zawiera uzasadnienie, jednak do dnia dzisiejszego nie wie, jaką chorobę stwierdzili u niej lekarze, na której to podstawie została zwolniona ze służby; wskazuje też, że dysponuje wieloma opiniami niezależnych lekarzy psychiatrów, z których żaden nie stwierdził u niej jakichkolwiek zaburzeń funkcji psychicznych, w związku z czym, w jej ocenie, bezpodstawne było samo skierowanie jej na takie badania. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania powoływała się na szereg dokumentów, dotyczących między innymi jej stanu zdrowia, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, jednak Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów z tych dokumentów, jak również nie dopuścił dowodu z opinii właściwych biegłych. Organ administracji pozbawiając skarżącą prawa do czynnego udziału w prowadzonym przeciwko niej postępowaniu, rażąco naruszył przepisy art. 10 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 7 i 8 k.p.a., gdyż o tym, czy miało miejsce naruszenie prawa, w ocenie skarżącej decyduje oczywistość tego naruszenia. W skardze podniesiono także, że oceny stanu zdrowia osoby skierowanej na badania, dokonuje się nie tylko na podstawie protokołu badania lekarskiego, ale również na podstawie wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej i innych dokumentów istotnych dla dokonania takiej oceny. W niniejszej sprawie, poza krótką rozmową, żadne postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone. Nie przeprowadzono też badań specjalistycznych, nie dołączono wyników badań i dokumentów medycznych istotnych dla dokonania takiej oceny, co stanowi rażące uchybienie, w wyniku którego skarżąca straciła pracę i cały dorobek swojego życia zawodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę, nie naruszył przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 16 maja 2006 r., dokonał prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się w swej istocie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 45, 5, 60 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz przepisów w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. polegające na niezasadnym zamknięciu rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, art. 106 § 3 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu (opinia biegłego) mającego istotne znaczenie na wynik sprawy i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do treści tego przepisu i nierozpoznanie i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, w tym zarzutów procesowych wskazanych w skardze przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej agencji. Jest to przepis sformułowany w taki sposób (kategoryczny), że nie pozostawia organowi żadnej innej możliwości wyboru w przypadku ziszczenia się normy prawnej w nim zawartej. Inaczej mówiąc, wystąpienie wyżej opisanej okoliczności stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W niniejszej sprawie skarżąca, co wynika z akt sprawy, orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr 1 z dnia [...], utrzymanym następnie w mocy przez Centralną Komisję Lekarską ABW w dniu 19 lutego 2004 r., została uznana za trwale niezdolną do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i zaliczona do III grupy inwalidztwa (schorzenia nie pozostają w związku ze służbą). Orzeczenia te stały się następnie podstawą wydania rozkazu personalnego przez Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] nr [...] o zwolnieniu E. M. ze służby. W opisanym stanie faktycznym i prawnym organ administracji nie miał innej możliwości jak tylko zwolnić skarżącą ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostają przedmiotowe orzeczenia Komisji lekarskich, organy administracji nie mogą ich kwestionować nawet w sytuacji, gdyby były one wadliwe. Dlatego też, w świetle powyższych rozważań, kontrolując w trybie nadzorczym rozkaz personalny Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie naruszył przepisów prawa odmawiając stwierdzenia nieważności w/w rozkazu. Powyższe oznacza, że Sąd orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przedmiotowych decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego a zatem nie można mu przypisać naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na niezasadnym zamknięciu rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, jest nietrafny. Przepis art. 113 § 1, który upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Natomiast dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 174 pkt 2 tej ustawy, konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis nie ma istotnego charakteru. Odnośnie zarzutu, iż Sąd mógł podjąć próbę przeprowadzenia dowodu z urzędu w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim to, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. W niniejszej sprawie fakt taki nie ma miejsca, gdyż przedmiotem oceny w trybie nadzoru był rozkaz personalny Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] o zwolnieniu skarżącej ze służby, a nie zaś ocena i ustalenie stanu jej zdrowia. Sąd może jedynie kontrolować prawidłowość tych ustaleń, a nie sam ustalać te kwestie za organ. Naruszenie przepisów postępowania, stanowi podstawę kasacyjną tylko w przypadku, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Choćby więc i doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do treści tego przepisu i nierozpoznanie i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, w tym zarzutów procesowych wskazanych w skardze przez skarżącą, to i tak – z samego założenia – byłoby to uchybienie przepisom postępowania nie mające wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Tak więc i ten zarzut należało uznać za nie mający usprawiedliwionych podstaw. W rezultacie zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 151 p.p.s.a. jako podstawy prawnej zaskarżonego wyroku należy uznać za trafne i mające uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.