II OSK 506/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 227/07 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie przekazania do załatwienia zgodnie z właściwością wniosku o zobowiązanie do wykonania rozbiórki linii energetycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz J. B. kwotę 251.80 (dwieście pięćdziesiąt jeden złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 506 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Sokolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., którym to postanowieniem przekazano wniosek skarżącego do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatowemu S. zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ostateczną decyzją Starosty Sokólskiego z dnia [...] września 2001 r. udzielono Zakładowi Energetycznemu Białystok S.A. Rejon Energetyczny S. pozwolenia na przebudowę linii kablowej SN 15kV od stacji transformatorowej ST-1068 do stacji transformatorowej ST-250 na ulicach [...],[...],[...],[...] i [...] w S.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Starosta Sokólski wznowił w/w postępowanie. Pismem z dnia 4 grudnia 2006 r. J. B. wniósł o wykonanie rozbiórki przebudowywanej linii energetycznej na odcinku od stacji transformatorowej ST-127 do ulicy Głowackiego - na działkach oznaczonych nr [...],[...] i [...]. Zdaniem skarżącego odcinek ten został wyłączony z dalszego użytkowania, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2001 r. Starosta Sokólski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. przekazał wniosek J. B., Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w S. jako organowi właściwemu do jego załatwienia. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż właściwym do rozpoznania wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. albowiem wskazywany we wniosku J. B. odcinek linii energetycznej nie został objęty decyzją z dnia [...] września 2001 r. o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. B., zarzucając mu naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 pkt. 3a ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej- Prawem budowlanym) ze względu na fakt, że do określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania właściwy jest organ wydający pozwolenie na budowę, a nie Inspektor Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że decyzja Starosty Sokolskiego z dnia [...] września 2001 r. udzielająca Zakładowi Energetycznemu Białystok S.A. Rejon Energetyczny S. pozwolenia, na przebudowę linii kablowej SN 15 kV od stacji transformatorowej ST-1068 do stacji transformatorowej ST-250 w ulicach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w S., nie obejmuje linii energetycznej na odcinku od stacji transformatorowej ST 127 do ulicy [...] (działki [...],[...] i [...]). Zatem nie znajdowało uzasadnienia, stanowisko zawarte w zażaleniu, iż powyższą decyzją został wyłączony z dalszego użytkowania odcinek linii energetycznej na działkach [...],[...] i [...]. Ponadto zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego to inwestor a nie organ określa, zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w projekcie budowlanym istniejące obiekty, nieprzewidziane do dalszego użytkowania na terenie objętym projektem budowlanym. Nie ma więc podstaw prawnych do zobowiązania inwestora do dokonania rozbiórki linii energetycznej na wnioskowanym odcinku, gdyż linii tej nie obejmuje pozwolenie na budowę z dnia 6 września 2001 r. Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 22 k.p.a. wskutek jego niezastosowania przy rozstrzyganiu sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Sokólskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2006 r., art. 15 k.p.a. wskutek pozbawienia strony prawa do drugiej instancji w następstwie błędnego rozpoznania sprawy oraz art. 36 ust. 1 pkt. 3a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, w związku z nieuwzględnieniem treści art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w zaskarżonym postanowieniu nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy dopełniły wymogów wskazanych w art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt. 3a Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji, wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 6 września 2001 r. nie obejmowała swoim zakresem linii energetycznej biegnącej na działkach [...],[...] i [...]. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 36 ust. 1 pkt. 3a ustawy Prawo budowlane i nakazania przez organ wyłączenia z dalszego użytkowania oraz rozbiórki tejże linii. Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2004 r. o zobowiązanie inwestora do wykonania ewentualnej rozbiórki linii energetycznej biegnącej na ww. działkach jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie odnoszącym się do właściwości organów uprawnionych do rozpoznania skarżącego wniosku z dnia 4 grudnia 2006 r. są niezasadne. Sąd podkreślił, iż zakres niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego ograniczony jest do zbadana legalności postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2007 r., a w konsekwencji także postanowienia Starosty Sokólskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. Oba postanowienia zapadły na podstawie obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do kwestionowania ich legalności. Dla oceny tej nie ma także znaczenia fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. uznał się za niewłaściwego do rozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2006 r., na które skarżący złożył zażalenie, rozpoznane przez organ odwoławczy. Za nieuzasadnione Sąd uznał także twierdzenie skarżącego o bezprzedmiotowości postępowania i obowiązku umorzenia takiego postępowania prowadzonego przez Wojewodę Podlaskiego, jako sprzeczne z przepisami k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2006 r., którym to postanowieniem przekazano Starostwu Powiatowemu w S. wniosek J. B. z dnia 4 grudnia 2006 r. jako organowi właściwemu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania tj.: - art. 36 ust.1 pkt 3a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem oczywista bezzasadność wniosku (zdaniem Sądu) J. B. o zakreślenie inwestorowi terminu rozbiórki zbędnych fragmentów mającej ulec przebudowie linii energetycznej, nie uprawniała organu administracji architektoniczne - budowlanej do zastosowania art. 65 lub też art. 66 k.p.a., przed wydaniem ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia decyzyjnego w sprawie, która pozostaje w kognicji tego organu; - art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, mimo iż w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno - budowlanej doszło do naruszenia art. 65, 66, 15 w zw. z art. 22 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania, chociaż skarżone postanowienia oparte były na niewłaściwej podstawie prawnej, ponieważ powołano się na art. 65 k.p.a. (gdzie o zainicjowaniu postępowania przed innym organem decyduje adresat pierwotny wniosku), gdy należało zastosować art. 66 k.p.a. (pozostawiający inicjatywę autorowi błędnie skierowanego wniosku do zwrócenia się do organu właściwego), co tworzyło przesłankę nieważności postanowień w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania albo umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej w jakiejkolwiek części pomocy prawnej świadczonej z urzędu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu w pozostałej części, przy przyjęciu kosztów postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jako kosztów postępowania odwoławczego, a także wliczenie do tych kosztów opłat skarbowych od pełnomocnictwa poniesionych przez skarżącego w związku z treścią art. 244 § 2 p.p.s.a. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący J. B. złożył spis kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wadliwość rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika przede wszystkim z dokonania "błędnych ustaleń faktyczno - prawnych", bowiem w pierwotnym postępowaniu wydane pozwolenie na przebudowę linii nie obejmowało terenu działek [...],[...] i [...], gdyż inwestor postanowił tego fragmentu nie przebudowywać i zaprzestać jego użytkowania. Nie uzasadniało to jednak odmowy zastosowania przez organ art. 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego był on jako strona postępowania wznowieniowego uprawniony do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń wychodzących poza granicę wniosku inwestora. Ponadto swoje uprawnienie do zgłaszania wniosków i uwag skarżący wywiódł z faktu, powoływania się przez inwestora na niezmienioną decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z mapką, na której naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu kasacji skarżący wskazał również na błędne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 65 k.p.a. zamiast o art. 66 k.p.a. oraz powtórzył zarzut, że w niniejszej sprawie należało zainicjować spór kompetencyjny w oparciu o art. 15 i art. 22 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, skarżący wskazał, że polegało ono na nieuwzględnieniu faktu, że teren inwestycji określała faktyczna lokalizacja przebudowanej linii energetycznej i decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, że udzielenie pozwolenia na budowę jest równoznaczne z udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę oraz że jego żądanie było związane z wydaniem pozwolenia rozbiórki a nie nakazu rozbiórki. Ponadto zdaniem strony skarżącej skarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i orzeczenia organów administracyjnych, naruszają konstytucyjne prawo wyboru zachowania poprzez przekazanie wniosku na drogę, której strona wnosząca kasację nie akceptuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W warunkach przedmiotowej sprawy, jak wynikało chociażby z przebiegu postępowania administracyjnego, kwestią nasuwającą wątpliwości była treść pisma skarżącego z dnia 4 grudnia 2006 r. Organy wydające kontrolowane w sprawie postanowienie podkreślały wprawdzie fakt, iż pismo to złożono "w trakcie wznowieniowego postępowania". W wydanym przez Starostę postanowieniu przekazano powyższe pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego. Potraktowano więc powyższe pismo jako wniosek wszczynający nowe postępowanie. Z kolei Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. przekazał je według właściwości ponownie Staroście. W odniesieniu do tego ostatniego postanowienia z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu w dniu [...] maja 2007 r. stwierdził jego nieważność. Powyższe postanowienia wskazują na to, że przez różne organy treść pisma z dnia 4 grudnia 2006 r. nie była rozumiana w sposób tożsamy. Należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść art. 19 k.p.a. Przepis art. 19 k.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności, o jakiej mowa w art. 6 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest też to, iż jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, uzna się za niewłaściwy to w myśl art. 65 § 1 k.p.a. przekazuje on niezwłocznie skierowane do niego podanie do organu właściwego. Stwierdzić jednak trzeba, iż podjęcie czynności o jakich mowa w art. 65 § 1 k.p.a. jest możliwie dopiero po ustaleniu treści pisma strony, bowiem treść żądania nie może budzić wątpliwości podmiotu do którego określony wniosek skierowano. Trafnie zauważono we wniesionej skardze kasacyjnej, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania strony, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien organ udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, niepublikowany, trafnie przyjęto, że: "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7- 9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska". O tym bowiem, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rzeczą z kolei Sądu kontrolującego określone orzeczenie jest ustalenie, czy organ dopełnił wszystkich wskazanych wyżej czynności, oraz czy stwierdzone ewentualne wady w postępowaniu przed organami miały istotny wpływ na wynik sprawy, a więc czy nie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 145 p.p.s.a. uzasadniające uwzględnienie wniesionej do tegoż Sądu skargi. Warunków wyżej wskazanych w niniejszej sprawie nie dopełniono, a co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W związku opisanym uchybieniem Sądu pierwszej instancji za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że wskazane wyżej kwestie związane z oceną nierozważenia przez Sąd pierwszej instancji całości dokumentacji sprawy nie zostały wyjaśnione Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 p.p.s.a. i zasądził od Wojewody Podlaskiego na rzecz J. B. kwotę 251, 80 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się kwota 204, 80 zł z tytułu poniesionych kosztów dojazdu i utraconego zarobku, kwota 30 zł z tytułu uiszczonej opłaty sądowej, kwota 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty na pełnomocnictwie. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.