I OSK 1324/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marek Stojanowski - spr., Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 187/07 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz J.T. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 187/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 5, art. 17, art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił J. T. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem - M. T. z powodu przekroczenia przez rodzinę wnioskodawczyni, w przeliczeniu na osobę, kwoty ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zaznaczył, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł mąż skarżącej - P. T., wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego o dochodach za 2005 r., a wówczas J. T. pracowała w wymiarze pełnego etatu, zaś P. T. w wymiarze dwóch etatów. Obecnie J. T. nie pracuje, zaś P. T. pracuje jedynie w wymiarze jednego etatu z dochodem w wysokości około [...] zł netto, która to kwota jest jedynym źródłem utrzymania całej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję J. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku stwierdzając, że została wydana z naruszeniem prawa. Wskazała, że z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, iż P. T. w 2005 r. posiadał dwa różne źródła dochodu opodatkowanego podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Z dniem 17 stycznia 2006 r. utracił jeden dochód. Zdaniem skarżącej utrata przez jej męża zatrudnienia w Suwałkach była utraceniem dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt. 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.), gdyż w 2006 r., kiedy doszło do utraty dochodu męża, nie doszło do uzyskania przez niego prawo dochodu w rozumieniu art. 3 pkt. 24 ustawy. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 187/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając, że organy administracyjne rozstrzygające w niniejszej sprawie przy ustaleniu dochodu rodziny skarżącej dla potrzeb związanych z przyznaniem żądanego przez stronę zasiłku rodzinnego na dziecko i dodatków z nim związanych, nie naruszyły przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 2 powołanej ustawy świadczeniach rodzinnych, za dochód rodziny, uważa się przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co oznacza, że w niniejszej sprawie uwzględnieniu podlegał dochód rodziny za rok 2005. Podkreślono, że o utracie dochodu można mówić jedynie wówczas, gdy nastąpiła utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej, a nie jego części, obniżenia wynagrodzenia, czy też utarty jednego ze źródeł tegoż dochodu. Nie można bowiem przez pojęcie utraty dochodu rozumieć także utraty części dochodów, czy też utraty dochodów z jednego stosunku pracy, w sytuacji gdy określona osoba pozostaje w kilku stosunkach pracy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdyby wolą ustawodawcy było objęcie pojęciem utarty dochodu również jego obniżenie, czy też jego utratę w części, taki zapis powinien znaleźć się w powołanej ustawie. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia przepisu art. 3 pkt. 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczna i wynika z niej, że przez utratę dochodu należy rozumieć całkowitą utratę zatrudnienia, a nie jedynie utratę jednego z kilku etatów, na których pozostawała zatrudniona określona osoba. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., że w przedmiotowej sprawie P. T. nie utracił dochodu w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał, że nie kwestionuje tego, iż sposób liczenia dochodów rodziny wynikający z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.), nie w pełni odzwierciedla rzeczywiste dochody rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne w chwili składania wniosku. Jednak zasady jego wyliczania precyzyjnie wynikają z tych aktów prawnych i nie jest dopuszczalny inny sposób jego wyliczenia. Sąd podkreślił, że trudna sytuacja materialna skarżącej wskazana w skardze może ewentualnie stanowić podstawę składania ponownego wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, o ile skarżąca w chwili obecnej spełnia ustawowe wymogi do przyznania tych świadczeń. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. T. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego zmianę i zasądzenie na rzecz skarżącej należności z tytułu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 6 grudnia 2006 r. do 30 lipca 2007r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku przy uwzględnieniu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr: [...] i [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest niewłaściwą interpretację art. 3 pkt. 23 c w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr.139 poz. 992), poprzez niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt. 23 c oraz niezastosowanie przepisu art. 5 ust. 4 powyższej ustawy. Skarga kasacyjna zawierała także stwierdzenie: "Na zasadzie art. 174 ust. 1 i 2 wskazują, iż okolicznościami uzasadniającymi rozpoznanie skargi kasacyjnej są zarzuty w niej zawarte, w szczególności zarzut naruszenia prawa materialnego i związane z nimi wątpliwości dotyczące jego wykładni i zastosowanie, jak również naruszenie prawa wskazane w zarzutach". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że: 1. Nie można opierać uzasadnienia prawnego wyroku jedynie na jednym zapisie prawnym z art. 3 pkt. 23 c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten jest jedynie słownikiem przedmiotowej ustawy i nie normuje całości zagadnień związanych z przyznaniem świadczeń rodzinnych. 2. Z przepisu art. 3 pkt. 23 c nie należy wyprowadzać wniosku, iż przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących za stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej a nie jego części. 3. W przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynika to z całego brzmienia art. 5 tejże ustawy. Wskazano, że przepis art. 5 ust. 4 powyższej ustawy obowiązywał w poprzednim stanie prawnym i był powszechnie stosowany, gdy zasiłki rodzinne były naliczane i wypłacane przez zakłady pracy, został więc utrzymany w mocy w przepisach obecnie obowiązujących "o świadczeniach rodzinnych". Podniesiono także, iż przepis art. 5 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów normujących zasady przyznawania zasiłków rodzinnych i powinien być stosowany w pierwszej kolejności. W ocenie skarżącej, nietrafne jest stanowisko Sądu, że przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej, bowiem żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do takiej interpretacji utraty zatrudnienia i dochodów, w związku z czym uznać należy, że jest to dowolna interpretacja Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, o ile podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia. Skarżąc w swojej skardze kasacyjnej powołuje się na naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 3 pkt. 23 c w związku z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że jest on uzasadniony. Według wnoszącej skargę kasacyjną, błędna wykładnia dokonana przez Sąd wyżej wskazanych przepisów (art. 3 pkt. 23 c w związku z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) prowadzi do uznania, że przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów, a nie ich części, czy też utratę jednego ze źródeł dochodu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się /.../, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Pojęcie utraty dochodu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 23 cytowanej ustawy i rozumie się przez nie utratę dochodu spowodowaną między innymi utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit. c). Na wstępie rozważań należy jednakże stwierdzić, że nie można podzielić postawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy o konieczności zastosowania art. 5 ust. 4 omawianej ustawy i braku podstaw do oparcia rozstrzygnięcia na jej zapisie z art. 3 pkt 23 lit. c). Skoro ustawodawca definiuje znaczenie określonych pojęć używanych w tekście ustawy, to oznacza, że w ramach danej regulacji ustawowej dane pojęcie ma określone przez ustawodawcę znaczenie. Zatem, skoro pojęcie utraty dochodu zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy w art. 3 pkt 23, to w takim, a nie innym znaczeniu ustawodawca używa go w treści art. 5 ust. 4. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie istotna jest wykładnia pojęcia utraty dochodu zawarta w art. 3 pkt 23 ustawy i nie można zastosować art. 5 ust.4 bez jednoczesnego odwołania się do treści art. 3 pkt 23. Autor skargi kasacyjnej dostrzega tę kwestię, wskazując na błędną wykładnię art. 3 pkt 23 lit. c) cytowanej ustawy, co pozwala na merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu. Przechodząc do oceny prawidłowości wykładni art. 3 pkt 23 lit. c) omawianej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej. Przede wszystkim należy zauważyć, że pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć w znaczeniu określonym w treści art. 3 pkt 22 ustawy, jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tak więc osoba świadcząca pracę, bądź usługi na podstawie jednego z wymienionych wyżej stosunków prawnych, uzyskuje z tego tytułu określone przychody, które stanowią dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy. W sytuacji zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w ramach kilku stosunków prawnych, każdy z nich stanowi odrębne źródło dochodu. Rozwiązanie jednego ze stosunków prawnych, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy stanowi utratę tego konkretnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którym związany był określony dochód. Przepis art. 23 pkt 23 lit. c) ustawy przez utratę dochodu rozumie utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z jego treści nie wynika, aby chodziło o utratę zatrudnienia w ogóle, czyli o całkowite zaprzestanie wykonywana pracy na podstawie stosunków prawnych wskazanych w pkt 22 art. 3 ustawy. Należy przy tym pamiętać, że celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest finansowe wsparcie rodzin uzyskujących dochody w określonej wysokości, a nie wyłącznie osób, które nie uzyskują żadnych dochodów. Wobec tego brak jest podstaw, aby - tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - utratę zatrudnienia utożsamiać z całkowitą utratą dochodów. Utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego. Zatem, utrata tak rozumianego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nastąpi w sytuacji, kiedy jednostka zaprzestanie wykonywania pracy dotychczas świadczonej na podstawie jednej z form prawnych określonych w pkt 22 art. 3 ustawy. Wobec tego osoba, która utraciła jedno ze źródeł dochodu wskutek rozwiązania umowy o pracę i nadal wykonuje pracę dotychczas równolegle świadczoną w ramach jednego ze stosunków prawnych, określonych w pkt 22 art. 3 ustawy, jest osobą, która utraciła zatrudnienie. W konsekwencji bowiem dochodzi do utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy. Wymaganie całkowitej utraty dochodów prowadziłoby do sytuacji, że art. 5 ust. 4 ustawy miałby zastosowanie wyłącznie do osób, które stały się bezrobotne. Należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji, ustalając zakres znaczeniowy pojęcia "utraty dochodu", dokonał wykładni pojęcia "utraty zatrudnienia" uznając, że oznacza ono całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem to nie utrata zatrudnienia ma polegać na utracie dochodu, lecz ustawodawca definiuje, że pod pojęciem utraty dochodu między innymi należy rozumieć utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem również i z tego względu wykładnia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji nie mogła zostać uznana za prawidłową. W rozpoznawanej sprawie mąż skarżącej rozwiązał jeden ze stosunków pracy, w których pozostawał. Zatem zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią, dochód uzyskiwany z tytułu pracy w Państwowej Szkole Muzycznej I i II stopnia w Suwałkach należało uznać za utracony i ustalić, czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe przewidziane ustawą do uzyskania żądanych świadczeń. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego, skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając decyzje organów administracji obu instancji, jako oparte na błędnej wykładni prawa materialnego. Rzeczą organów administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie uwzględnienie wszystkich utraconych dochodów rodziny skarżącej i rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczeń objętych złożonym przez nią wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a