I OSK 1443/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/06 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/06 oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] wydaną w przedmiocie zasiłku celowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] Prezydent [...] W. odmówił przyznania T. G. specjalnego zasiłku celowego w [...] z przeznaczeniem na pranie i środki higieny osobistej w wysokości [...] zł. Odmowa przyznania tego zasiłku nastąpiła z uwagi na przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Podając motywy rozstrzygnięcia Kolegium zaznaczyło, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom będącym w trudnej sytuacji życiowej przezwyciężenie trudności, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne możliwości i uprawnienia. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Rozstrzygnięcie w tego typu sprawach następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że od organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc i w jakiej wysokości. Przy czym organ bierze pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy, cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Zdaniem Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Strona od wielu lat korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej w różnych formach. Nie ulega wątpliwości, że skromne środki finansowe ośrodka nie pozwalają na pełne udzielnie niezbędnej pomocy osobom najbardziej potrzebującym. Jak wynika z materiału dowodowego strona otrzymała w kwietniu zasiłek przeznaczony na zakup pralki oraz w miesiącu [...] [...] r. zasiłek na zakup środków czystości, jednak fundusze te wydała na inne cele. Ponadto nie podejmuje żadnych starań mających na celu rozwiązanie jej trudnej sytuacji materialnej; jedynie systematycznie składa wnioski o przyznanie pomocy na różne cele. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. przedstawiła trudną sytuację rodzinno-finansową. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin, korzystających z pomocy mogą zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, tzw. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Jak wynika z akt sprawy, dochód dwuosobowej rodziny skarżącej wynosi [...] zł, a zatem przekracza to kryterium (632 zł). Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku zaspakajania wszystkich potrzeb osób potrzebujących. Użyty w art. 41 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej świadczenia. Uznanie administracyjne obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również ustalenie jej wysokości. Jeżeli właściwy organ ocenił, z jednej strony sytuację materialną skarżącej oraz jej potrzeby, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Kontrola takiej decyzji przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania zgodności z prawem, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie niezbędne okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie zasiłku celowego, nadto motywy rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione. Wyrok wydano w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. T. G., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokata W. G., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 3 ust. 3 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej i w konsekwencji uznanie, że zgłoszona potrzeba życiowa nie mieści się w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do wyciągnięcia tego rodzaju wniosku; 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141§ 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności zaniechanie ustosunkowania się w wyroku do argumentów skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie umotywował twierdzenia, iż zgłoszona potrzeba nie mieści się w możliwościach finansowych organu. Dalej, w oparciu o wskazane orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziła, że organy orzekające winny w uzasadnieniach podawać konkretne wysokości kwot, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej na udzielenie zasiłków celowych, jakie zostały już rozdysponowane i na jakiego rodzaju potrzeby. Samo stwierdzenie o braku środków jest niewystarczające, bowiem organy prowadzące postępowanie mają, wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a., obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak ażeby należycie ustalić stan faktyczny. Skarżąca podniosła, że mimo przekraczania kryterium dochodowego wraz z synem egzystuje w warunkach skrajnego ubóstwa. Samotnie wychowuje małoletniego syna, a z uwagi na przewlekłe choroby ponosi znaczne koszty leczenia. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rozpatrzenia jej zarzutów, przez co nie pozwala dokonać oceny poprawności toku rozumowania i w konsekwencji kontrolę poprawności działania Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarżąca kasacyjnie postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów złożonych przez skarżącą. Zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji zaskarżony wyrok oparł na art. 151 p.p.s.a., uznając, iż brak jest podstaw uzasadniających uwzględnienie skargi. W rozważaniach dotyczących oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej Sąd podał, z jakich względów uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu. Wobec tego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast strona nie podzielając argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku nie może skutecznie kwestionować stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, stawiając zarzut niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw uzasadniających uznanie, iż brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do argumentów zgłoszonych przez skarżącą stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. W tym zakresie Sąd się wypowiedział w uzasadnieniu wyroku, które czyni zadość art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast brak jest podstaw uzasadniających wywodzenie obowiązku ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do kwestii natury rodzinno-finansowych podnoszonych przez stronę w skardze. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej i uznanie, że zgłoszona przez nią potrzeba życiowa nie mieściła się w możliwościach finansowych organu pomocy społecznej, co upoważniało go do odmowy przyznania zasiłku celowego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do wyciągnięcia tego rodzaju wniosku. Niniejszy zarzut skargi kasacyjnej w istocie rzeczy sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia czy specjalny zasiłek celowy, którego przyznania domaga się strona mieści się w możliwościach pomocy społecznej jest elementem stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji finansowej danego ośrodka pomocy społecznej należy bowiem do ustaleń faktycznych. Również kwestia, czy zgłoszona przez skarżącą potrzeba mieściła się w możliwościach finansowych organu pomocy społecznej stanowi element ustaleń faktycznych. W ramach stanu faktycznego ustala się bowiem czy i jakie świadczenia z pomocy społecznej otrzymuje osoba składająca wniosek o przyznanie kolejnego świadczenia i czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej umożliwiają zaspokojenie kolejnej zgłaszanej potrzeby. Należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Zastosowanie przepisów prawa materialnego wiąże się nierozerwalnie ze stanem faktycznym. Oznacza to, że aby można było skutecznie postawić zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejności doprowadzić do podważenia ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez Sąd za prawidłowe. Brak skutecznego zarzutu procesowego w tej mierze czyni bezzasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie sformułowała zarzutu naruszenia przepisów postępowania, którym skutecznie doprowadziłaby do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. W związku z tym nie może skutecznie zakwestionować zastosowania przepisów art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Zatem brak było podstaw pozwalających na uznanie niniejszego zarzutu za zasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi W. G. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.