I OSK 1373/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 439/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia 27 listopada 2006 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania A. S. zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ I instancji wskazał, że zainteresowany nie dołączył do dokumentacji protokołu oszacowania strat, który jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku. Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) wynoszą średnio powyżej 30%. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawca nie spełnia powyższych warunków, ponieważ nie posiada protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, na podstawie którego kierownik ustala średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] nr [...] odmawiającą A. S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli zostały spełnione warunki określone w § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie zgodziło się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że niedołączenie do wniosku przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy protokołu oszacowania szkód może stanowić podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia obowiązek przekazania protokołu szkód organowi I instancji ciążył na wojewodzie a nie na wnioskodawcy. W sytuacji jednak, gdy protokół oszacowania szkód w gospodarstwie skarżącego nie został w ogóle sporządzony, to nie można ustalić, że szkody w uprawach rolnych tego gospodarstwa przekroczyły średnio 30%, a w konsekwencji przyznać skarżącemu zasiłek celowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., zarzucając organom naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 35 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 439/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że z treści § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) wynika, że pomoc, o jakiej mowa w przepisach tego rozporządzenia ma formę zasiłku celowego i zgodnie z § 4 ust. 1 jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej, złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkiwania tej osoby. Zaś stosownie do § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. wojewodowie, w terminie do 15 września 2006 r., przekażą właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje. Oznacza to, że rzeczą wojewody jest spowodowanie dokonania przez komisję czynności oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych na obszarze dotkniętym suszą i dostarczenia sporządzonych przez komisję protokołów właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Potwierdza to przyjęty w rozporządzeniu terminarz czynności, który zakłada, że przekazanie przez wojewodę wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów szacowania szkód następowało do dnia 15 września 2006 r., natomiast upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy ustalony został na dzień 15 października 2006 r. Wynika stąd, że przekazanie przez wojewodę wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów szacowania szkód następowało jeszcze przed ustaleniem, który z poszkodowanych wskutek suszy rolników wystąpi o udzielenie mu pomocy. Z żadnego natomiast przepisu rozporządzenia nie wynika obowiązek zgłoszenia przez rolnika szkody w gospodarstwie rolnym, czy to do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy do wojewody, czy też do komisji powołanej przez wojewodę. W szczególności obowiązku tego, zdaniem Sądu, nie można wyprowadzać z treści wzorca wniosku stanowiącego złącznik do rozporządzenia, w którym składający wniosek oświadcza, że szkody spowodowane suszą zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę. Jak wynika z akt sprawy, A. S., w dniu 12 października 2006 r., a więc przed upływem terminu przewidzianego w rozporządzeniu (15 października 2006 r.), złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego. Wniosek ten podlegał rozpoznaniu przez Kierownika tego Ośrodka w oparciu o protokół szacowania szkody przekazany wójtowi wcześniej (do 15 września 2006 r.) przez wojewodę. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego z powodu niesporządzenia przez właściwe organy protokołu oszacowania szkody w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego, nie znajduje podstawy prawnej w przepisach rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., a stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji obu instancji polega na niewłaściwej interpretacji § 4 i § 6 ust. 3 tego rozporządzenia. Powyższa wada rozstrzygnięcia podjętego w sprawie wniosku A. S., jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku A. S. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: – przez błędną wykładnię przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), polegającą na przyjęciu, że odmowa przyznania zasiłku celowego z powodu niesporządzenia przez komisję powołaną przez wojewodę protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o to świadczenie, nie znajduje podstawy prawnej, – przez niezastosowanie przepisu § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis w odniesieniu do ustaleń faktycznych sprawy, jako materialna podstawa rozstrzygnięcia winien być również zastosowany; 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, kiedy w rzeczywistości Kolegium zastosowało właściwą interpretację tychże przepisów, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania jednak jakie to przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium, – art. 141 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezawarci w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia jego podstawy prawnej wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy oraz niezawarci wskazań co do dalszego postępowania organów administracji, – art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109). Na wojewodów został nałożony obowiązek powołania komisji na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) oraz obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2006 r. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów oszacowania szkód. Nie wykonanie tego obowiązku nie może powodować negatywnych następstw dla jednostki w ubieganiu się o przyznanie pomocy społecznej. Powoduje to zastosowanie ogólnych reguł ustalenia stanu faktycznego obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego. Rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu nie mogą podważać reguł przyjętych w ustawie – kodeksie postępowania administracyjnego. Wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) rozporządzenie mogło regulować szczegółowe warunki realizacji programu rządowego pomocy społecznej ale nie łamanie reguł ustawowych organizujących prawo pomocy społecznej. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy nie są zasadne. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy powołanego rozporządzenia zawierają regulację o charakterze mieszanym – materialno-procesowym. Regulują bowiem przesłanki materialne przyznania pomocy społecznej i procesowe w zakresie wszczęcia postępowania i ustalenia stanu faktycznego. Uzasadnia to uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że należy ustalić stan faktyczny sprawy przy stosowaniu przepisów rozporządzenia, a należy to uzupełnić przez wskazanie obowiązku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.