IV SA/Gl 1349/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Teresa Cisyk Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 6 c ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w związku z pismem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r., nie wniósł zastrzeżeń do odwołania [...]. M. . ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C.. W uzasadnieniu wskazano, iż dokonanie zmian personalnych na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w C. nie wpłynie negatywnie na zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego w mieście jak również na współpracę między samorządem miasta C., a Komendą Miejską Policji w C.. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 124 oraz 107 § 3 k.p.a. Podał, iż procedura administracyjna regulując w art. 106 k.p.a. zasadę współdziałania organów administracji przewiduje, że organ współdziałający podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, w razie konieczności po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wyraża swoje stanowisko w formie postanowienia w sprawie, w której wydanie decyzji należy do kompetencji innego organu administracji. Postanowienie wydane w tym trybie powinno odpowiadać wymogom opisanym w art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W szczególności zaś powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie strony zaskarżone postanowienie jest całkowicie pozbawione tychże elementów co powoduje, że jest sprzeczne z prawem. Brak jest w nim jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powyższe skutkuje faktem, iż strona została pozbawiona możliwości obrony swojego interesu. Nadto rozstrzygnięcie to uchyla się od możliwości dokonania jego prawidłowej oceny w trybie kontroli instancyjnej, a w przypadku utrzymania go w mocy także kontroli sądowoadministracyjnej. Dalej podniesiono, iż w konsekwencji powyższego strona nie ma możliwości odniesienia się w zażaleniu do kwestii merytorycznych, ograniczyła się więc do zarzutów formalnych. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko na wstępie powołano art. 6 c ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie, z którym komendanta powiatowego (miejskiego) policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki policji po zasięgnięciu opinii starosty. W związku z faktem, iż gmina C. jest miastem na prawach powiatu funkcję starosty pełni Prezydent Miasta. Dalej wskazano, iż ani przepisy ustawy o Policji, ani rozporządzenie Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 02 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, nie określa szczegółowej treści postanowienia opiniującego. Uznano więc, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, choć jego uzasadnienie jest nader lakoniczne. Z drugiej jednak strony jego istota sprowadza się do stwierdzenia, że projektowane zmiany kadrowe na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w C. nie wpłyną na pogorszenie stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w mieście i teza ta wyraźnie wskazuje, że organ ten nie sprzeciwia się zmianie na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji. Na koniec dodano, iż ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie należy do Komendanta Wojewódzkiego Policji, a opinia Prezydenta nie ma jakikolwiek charakteru wiążącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji jak i postanowienia Prezydenta Miasta C. w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych postanowień. Postanowieniom organów obu instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wydanie ich bez uwzględnienia kompetencji organu w zakresie utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli wynikających z ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Nadto naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujące jego nieważnością tj. art. 7, 71 § 1. 124 § 2 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającej na zaniechaniu wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem konieczności zebrania materiału dowodowego w sposób wszechstronny oraz dokonaniu jego rozpatrzenia z uwzględnieniem słusznego interesu stron, a także wydaniu postanowień z pominięciem jego obowiązujących składników w postaci uzasadnienia stanu prawnego i faktycznego, także pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu wbrew zapisom art. 10 § 1 i 81 k.p.a. oraz utrzymanie w mocy postanowienia zawierającego kwalifikowaną wadę skutkującą jego nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a., co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.. W uzasadnieniu wskazano, iż nie było możliwe dokonanie prawidłowej oceny sprawy i wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia bez jej wnikliwego zbadania w ramach przyznanych uprawnień przepisami art. 4 ust. 1 pkt 15, art. 32 ust. 1 i art. 38 a ustawy o samorządzie powiatowym. Organ I instancji nie wskazuje na jakich przepisach prawa materialnego opiera swoje stanowisko, a SKO jedynie zdawkowo przyznaje, ze Prezydent Miasta C. mógł działać wyłącznie w granicach swoich uprawnień i wysuwa stąd wniosek, ze postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem, choć zawiera lakoniczne uzasadnienie. Wskazane uchybienie w ocenie skarżącego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, choćby z tego powodu, że wydane rozstrzygnięcia nie zawierają jakiegokolwiek stanowiska odnoszącego się do oceny pracy kierowanej przez skarżącego jednostki Policji z punktu wiedzenia organów samorządu powiatowego w związku z ich kompetencjami w obszarze porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Dalej podano, iż postanowienie organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, także postanowienie SKO z dnia [...] r. nie zawiera uzasadnienia zgodnego z wymogami procedury administracyjnej. Nie odnosi się merytorycznie do zarzutów zawartych w zażaleniu, a dokonuje analizy przepisów o Policji, których zresztą skarżący w żaden sposób w zażaleniu nie kwestionuje. Złamano również jedną z podstawowych zasad każdego postępowania administracyjnego jaką jest obowiązek organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Uchybienie to powinno skutkować wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Skarżący podniósł także, iż postanowienia organów obu instancji dotknięte są kwalifikowanymi wadami skutkującymi ich nieważnością. Postanowienie Prezydenta Miasta C. nie zawiera oznaczenia strony, które jest jego niezbędnym składnikiem. Prawidłowe oznaczenie strony będącej osoba fizyczną wymaga jej wskazania z imienia i nazwiska. Z uwagi na fakt, że postanowienie organu I instancji w ogóle nie wskazuje adresata nie było możliwości utrzymania go w mocy niezależnie od innych naruszeń prawa, które winny spowodować jego uchylenie. Pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia rażąco naruszającego prawo również powoduje, że następuje takowe naruszenie po stronie organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podano, iż gdyby Prezydent Miasta miał jakikolwiek wątpliwości w przedmiotowej sprawie zapewne prowadziłby korespondencję lub wymianę poglądów w innej formie z Komendantem Wojewódzkim Policji w celu szerszego wyjaśnienia sprawy. Nie jest zasadny zatem zdaniem organu zarzut skarżącego, iż wydane przez Prezydenta Miasta postanowienie jest niezgodne z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym w szczególności z jej art. 38 a. W przepisie tym określone są zadania komisji bezpieczeństwa i porządku funkcjonującej w powiatach i miastach na prawach powiatu. Zadania tej komisji mają charakter zamknięty i można je podzielić na trzy grupy. Trzecią grupę stanowią działania o charakterze opiniodawczym. Zaznaczono, iż opinie komisji nie mają charakteru wiążącego dla starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, iż postanowienia organów administracyjnych obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa materialnego czy procesowego. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną podjętych w niej rozstrzygnięć stanowił art. 6 c ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zgodnie, z treścią którego komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji, po zasięgnięciu opinii starosty. Z kolei w myśl art. 106 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W tym miejscu godzi się wskazać, iż pomimo faktu, iż przepis art. 6 c ustawy o Policji nie odsyła bezpośrednio do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to w niniejszej sprawie zastosowanie przepisu art. 106 tejże ustawy znajduje pełne uzasadnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż samo postępowanie w sprawie odwołania komendanta miejskiego Policji jest postępowaniem administracyjnym i toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego do postępowania prowadzonego w celu wydania opinii przez organ współdziałający również będą one miały zastosowanie. Nadto art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania tylko w sytuacjach, w których wyraźnie stanowi o tym przepis prawa materialnego. Mając zatem na uwadze treść powołanego przepisu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż obowiązek współdziałania wynika z przepisu prawa materialnego, który w niniejszej sprawie stanowi cytowany wyżej art. 6 c ust. 1 ustawy o Policji. W związku z powyższym za bezpodstawny uznać należy zarzut skarżącego w zakresie nie powołania przez organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie przepisu prawa materialnego, na mocy którego oparł swoje rozstrzygnięcie. Wskazane z kolei przez skarżącego przepisy prawa w postaci art. 4 ust. 1 pkt 15, art. 32 ust. 1 i art. 38 a ustawy o samorządzie powiatowym nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż ich treść określa zadania komisji bezpieczeństwa i porządku utworzonych w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Organ I instancji wyrażając swą opinię w przedmiocie odwołania komendanta miejskiego Policji w osobie skarżącego nie mógł przeto powołać się na przepisy prawa wskazane w skardze, a zwarte w ustawie o samorządzie powiatowym i co za tym idzie w oparciu o nie wydać rozstrzygnięcie. Kolejny zarzut skargi w zakresie nie przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a w wyniku powyższego pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu również uznać należy za chybiony. Zgodnie albowiem z treścią § 4 art. 106 k.p.a. organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Przedmiotowy zapis nie nakłada więc na organ opiniujący w sprawie obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie jest to jego obowiązkiem, a uprawnieniem, z którego skorzystać może gdy uzna to za niezbędne. Co za tym idzie nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ nie mógł naruszyć zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem w tejże fazie postępowania w największej mierze ma zastosowanie rzeczone uprawnienie. Strona dysponuje bowiem na tym etapie procesu prawem do przeglądania akt sprawy, ma prawo zgłaszać wszelkie dowody, powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy, ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym. Z powyższego wynika zatem, iż organ I instancji nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sprawie nie mógł naruszyć zasady, o której mowa w art. 10 k.p.a. Przedmiotowe naruszenie nie mogło mieć miejsca także w pozostałych fazach postępowania administracyjnego takich jak wszczęcie postępowania, faza między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem rozstrzygnięcia oraz faza podejmowania rozstrzygnięcia. Co do zarzutu skargi w kwestii naruszenia zarówno przez Prezydenta Miasta C. jaki przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 124 k.p.a. to również nie mógł on odnieść skutku. W myśl wskazanego przepisu postanowienie powinno zawierać : oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Podkreślenia wymaga , iż w odniesieniu do decyzji administracyjnej do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane przez doktrynę. Skoro zatem postanowienie tak samo jak decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżnione w doktrynie prawa administracyjnego również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (vide: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005) Te wszystkie elementy niezbędne do tego by postanowienie uznać za prawidłowe zawiera rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Obejmuje ono oznaczenie organu, także wbrew twierdzeniom skarżącego wskazuje z imienia i nazwiska adresata aktu, zawiera samo rozstrzygniecie, a także podpis. Nadto zawiera też uzasadnienie. Reasumując należy wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć strony skarżącej, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcia za prawidłowe. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.