II SA/Ol 514/07

Dnia 12 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego - oddala skargę. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający w sprawie z upoważnienia Burmistrza Miasta, na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał I. S. zasiłek stały w wysokości 377,50 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 lutego 2006 r. W uzasadnieniu podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż I. S. zaliczony został do "[...]" stopnia niepełnosprawności i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Kryterium dochodowe będące podstawą naliczenia zasiłku stanowi kwota 461 zł, zaś faktyczny dochód miesięczny wnioskodawcy wynosi 83,57 zł. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że ustalił kwotę zasiłku stałego od dnia 1 marca 2006 r. w wysokości 418 zł miesięcznie, w pozostałej części pozostawił decyzję bez zmian i na podstawie art. 108 § 1 kpa nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że sytuacja dochodowa I. S. zmieniła się od miesiąca lutego 2006 r. Dowiódł on bowiem, że płaci alimenty na rzecz syna, a ich kwotę należy odliczyć od dochodu świadczeniobiorcy. Kolejną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 106 w związku z art. 8 ust. 3 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zmienił własną decyzję ostateczną Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienioną decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", w części dotyczącej wysokości wypłacanego zasiłku stałego ustalając jego wysokość od dnia 1 października 2006 r. w kwocie 392,50 zł miesięcznie, w pozostałej części pozostawiając decyzję bez zmian oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wykazał, że konieczność zmiany decyzji spowodowana była zmianą kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które od dnia 1 października 2006 r. wynosi 477 zł oraz zmianą sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy. I. S. oświadczył bowiem w dniu 3 października 2006 r., że od miesiąca września 2006 r. zaprzestał płacenia alimentów. Ustalono ponadto, że prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe, posiada stopień niepełnosprawności, zaś na jego dochód w miesiącu wrześniu składał się dodatek mieszkaniowy w kwocie 84,55 zł. W tej sytuacji ustalono zasiłek stały w kwocie 392,45 zł miesięcznie. Jednocześnie poinformowano stronę o wynikającym z art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej (w decyzji błędnie powołano art. 3 pkt 16) obowiązku zwrotu nienależnie pobranej kwoty 25,50 zł tytułem nadpłaconego zasiłku stałego w miesiącu październiku 2006 r. W złożonym odwołaniu I. S. stwierdził, że nie zaprzestał, lecz zawiesił płacenie alimentów, gdyż wystosował do Sądu pismo z pytaniem czy obowiązek alimentacyjny wygasł. Syn przebywa za granicą, zaś odwołujący się nie zna jego miejsca pobytu. Podał ponadto, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję pominął fakt płacenia przez niego zaległych alimentów w kwocie 100 zł miesięcznie. Wywiódł, że zaległość ta była spowodowana także przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 1 października 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). Znacznej zmianie uległa również sytuacja dochodowa odwołującego się, który z dniem 1 września 2006 r. zaprzestał płacenia alimentów na rzecz syna. Powyższe uzasadniało zmianę decyzji z urzędu bez zgody strony na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na zaprzestanie płacenia alimentów, nie można zasądzonej kwoty odliczyć od osiąganego przez I. S. dochodu, gdyż art. 8 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy wyraźnie stanowi o kwotach alimentów świadczonych a nie zasądzonych na rzecz innych osób. Za kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób nie można uznać, w ocenie Kolegium, rat zadłużenia spłacanego przez stronę na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu kwot wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. W złożonej skardze z dnia 28 lutego 2007 r. I. S. zaprzeczył, jakoby wyrok Sądu Rejonowego z dnia "[...]" podwyższający kwotę alimentów złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej dopiero w dniu 3 marca 2006 r. Wywiódł, że treść tego wyroku była już wcześniej znana organowi pierwszej instancji, który - z uwagi na fakt płacenia alimentów - przyznał mu w 1999 r. różnego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej. Stwierdził jednocześnie, że od lutego 2002 r. pozbawiony został należnych świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego dotyczącego interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że przepis ten nie precyzuje czy chodzi o alimenty bieżące, czy zaległe. W zaskarżonej decyzji mowa jest o świadczonych alimentach, a w ocenie skarżącego płacone przez niego zaległe alimenty są właśnie "alimentami świadczonymi" i powinny być odliczone od jego dochodu. Stanowisko organu odwoławczego w sprawie ocenił jako stronnicze, a zaskarżoną decyzję uznał za nieobiektywną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, jeżeli zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący spełniał warunki do przyznania mu zasiłku stałego. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na mocy § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) od dnia 1 października 2006 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej stanowi kwotę 477 zł. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, ponadto orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności "[...]". Jego dochód stanowił dodatek mieszkaniowy w kwocie 84,55 zł, co wynika z decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", nr "[...]". Prawidłowo zatem ustalono w stanie faktycznym sprawy, że I. S. spełnił ustawowe przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, warunkujące przyznanie zasiłku stałego. Między stronami sporna jest natomiast wysokość zasiłku stałego, ustalona decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", Nr "[...]". Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Jednocześnie w myśl art. 8 ust. 3 pkt 3 tej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Nie jest sporne, że skarżący zaprzestał od miesiąca września 2006 r. płacenia alimentów na rzecz syna. Jednakże twierdzi on, że przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego jego dochód winien zostać pomniejszony o 100 zł. Kwotę tę uiszcza bowiem od dnia 30 września 2006 r. tytułem spłaty należności z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń wraz z 5 % opłatą na pokrycie kosztów związanych z działalnością funduszu w ogólnej kwocie 7.466,47 zł, która decyzją Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]", została rozłożona na raty. Wywodzi w skardze, że są to alimenty, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w przepisie tym nie wyłączono alimentów zaległych, spłacanych przez niego na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Argumentacji tej nie można podzielić. Na mocy art. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.) powołano fundusz alimentacyjny w celu wzmożenia opieki nad dziećmi i innymi osobami znajdującymi się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych oraz zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Działalność funduszu polegała na udzielaniu świadczeń osobom uprawnionym do alimentów przy jednoczesnym przejęciu egzekucji w stosunku do osób zobowiązanych do ich płacenia. Fundusz stanowił więc swoiste kredytowanie alimentów, a w braku możliwości ich wyegzekwowania - zapewnienie osobom uprawnionym środków z budżetu państwa na niezbędne koszty utrzymania. Dochody funduszu alimentacyjnego stanowiły należności ściągnięte od osób zobowiązanych do alimentacji, dotacje z budżetu państwa oraz wpłaty dobrowolne i inne wpływy, zaś wydatkami były świadczenia i koszty obsługi. Dysponentem funduszu był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Fundusz zastępował więc osoby zobowiązane do alimentów, wypłacając należne kwoty uprawnionym osobom, a dłużnicy alimentacyjni zobowiązani byli do zwrotu należnych kwot. Fundusz alimentacyjny przeszedł w stan likwidacji z dniem 1 maja 2004 r., to jest z dniem wejścia w życie (w tym zakresie) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Wszelkie aktywa i pasywa funduszu zostały przejęte na mocy art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem wejścia w życie tej ustawy przez Skarb Państwa. Obowiązek zwrotu wypłaconych przez fundusz alimentacyjny należnych kwot nie ustał jednak wraz z przejściem funduszu w stan likwidacji (art. 67 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a środki pozostałe po zlikwidowaniu funduszu podlegają przekazaniu na dochody budżetu państwa (art. 69 ust. 1 tej ustawy). Z treści decyzji Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" wynika, że okres zadłużenia skarżącego trwał od dnia 1 grudnia 1996 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. Wobec powyższego, alimenty na rzecz uprawnionego "[...]" zostały wypłacone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. I. S. jest jedynie osobą, od której egzekwowane jest roszczenie o charakterze regresowym przez podmiot, który spełnił świadczenie. Nie można więc uznać uiszczanej przez niego kwoty 100 zł tytułem spłaty układu ratalnego za alimenty świadczone na rzecz innych osób – syna, skoro zostały one wcześniej wypłacone z funduszu alimentacyjnego, a obecnie spłacane zadłużenie jest należnością Skarbu Państwa, w przypadku której w szczególnych okolicznościach istnieje możliwość odroczenia terminu płatności, rozkładania spłat na raty lub jej ewentualnego umarzania w części lub w całości. Prawidłowo zatem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający w sprawie z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", określił miesięczny dochód skarżącego przyjmując jego wysokość równą kwocie dodatku mieszkaniowego (tj. 84,55 zł) bez pomniejszenia jej o kwotę raty. Z treści cytowanego wyżej przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że z woli ustawodawcy tylko kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, w rozumieniu tego przepisu, mimo iż kwota spłacanych zaległych alimentów nie pozostaje faktycznie w dyspozycji wnioskodawcy. Tym samym prawidłowo ustalono wysokość przyznanego I. S. zasiłku stałego w wysokości 392,50 zł, jako różnicę między kryterium dochodowym a dochodem skarżącego. Jeżeli zatem ustalono właściwie kryterium dochodowe i prawidłowo wyliczono dochód skarżącego, to zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji uprawnień do uznaniowego traktowania uregulowanej nimi problematyki. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", Nr "[...]", poinformowano skarżącego o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 25,50 zł. Stosownie zaś do art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności musi być ustalone w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 107 § 1 w związku z art. 104 § 2 kpa, o istocie sprawy, tj. o udzielonym stronie uprawnieniu lub nałożeniu obowiązku, przesądza rozstrzygnięcie decyzji, a nie jej uzasadnienie. Rozstrzygnięcie decyzji (zwane też sentencją lub osnową) jest bowiem wiążącym ustaleniem konsekwencji zastosowania określonego przepisu prawa materialnego w świetle okoliczności faktycznych i materiału dowodowego określonej sprawy. Uzasadnienie decyzji ma natomiast objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania tego przepisu w sprawie. Strona jest zatem związana treścią rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnieniem. Tym samym powyższą decyzją rozstrzygnięto sprawę zasiłku stałego, a nie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o którym informacyjnie wspomniano w uzasadnieniu tej decyzji. Ponadto należy wskazać, że rozstrzygnięcie decyzji musi dotyczyć przedmiotu postępowania określonego albo w żądaniu strony, albo w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 kpa). W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 9 października 2006 r. wszczęto z urzędu postępowanie wyłącznie w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznającej zasiłek stały, a nie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Faktem jest, że w powyższym zawiadomieniu błędnie wskazano decyzję z dnia "[...]", Nr "[...]", która tylko zmieniała decyzję tego organu z dnia "[...]", Nr "[...]" przyznającą zasiłek, w sprawie zmiany której było prowadzone postępowanie. Niemniej jednak to uchybienie może zostać sprostowane w trybie art. 113 § 1 kpa. Ponadto skarżący nie wykazał istnienia związku przyczynowego między błędnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z urzędu a treścią decyzji. W ocenie Sądu powyższe nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż pozbawiono skarżącego należnych świadczeń z pomocy społecznej od lutego 2002 r., gdyż wówczas już organy pomocy społecznej znały treść wyroku Sądu Rejonowego, sygn. akt "[...]", którym podwyższono kwotę zasądzonych alimentów, Sąd stwierdza, że stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznaczone są bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.