I SA/Wa 434/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J.P., E.P., L.Z. i E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku J.P., L.Z., E.P. i E.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W., stwierdziło, że powyższa decyzja wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. Kolegium podniosło, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi R.P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], jednocześnie stwierdzając, że wszystkie budynki i ich fragmenty znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1955 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W dniu 22 kwietnia 2005 r. J.P., L.Z., E.P. i E.Z. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...], na podstawie której zbyty został lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. albo o stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzając w decyzji z dnia [...] października 2006 r. wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] z naruszeniem prawa podkreśliło, że naruszenia prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz w niej wyrażona treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zgodnie z art. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie tego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. W myśl art. 5 tego dekretu, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, zgodnie zaś z art. 8 dekretu. W razie jednak nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, w trybie przewidzianym przez art. 7 dekretu, wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy. W świetle tych przepisów konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 powołanego dekretu jest uznanie, że ani gmina, ani Skarb Państwa nie mógł skutecznie rozporządzać ani całym budynkiem położonym przy ul. [...] w W., ani też żadną jego częścią. Kolegium podkreśliło ponadto, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) stanowił, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste dotyczy gruntów państwowych. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, lokale w małych domach mieszkalnych i w domach wielomieszkaniowych były sprzedawane wraz z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu w granicach określonych przez terenowy organ administracji państwowej i służącym do racjonalnego korzystania z budynku. Wykładnia przytoczonych przepisów nie pozostawia, w ocenie Kolegium, wątpliwości co do faktu, iż sprzedaż wyodrębnionych na ich podstawie lokali mieszkalnych możliwa była jedynie w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa. Państwo nie mogło na jego podstawie dokonać sprzedaży lokalu mieszkalnego nie stanowiącego jego własności. Budynek mieszkalny przy ul. [...] w W., wobec stwierdzenia w części nieważności orzeczenia dekretowego, nie stanowił własności Skarbu Państwa, a zatem wszelkie rozporządzenia lokalami, w tym lokalem nr [...], znajdującymi się w tym budynku dokonane przez Skarb Państwa rażąco naruszało prawo. Zgodnie jednak z przepisem art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Kolegium sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem jedną z konsekwencji wydania badanej decyzji administracyjnej była sprzedaż lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczeń woli (umowa w formie aktu notarialnego i wpis do księgi wieczystej). Organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek zawarcia umowy sprzedaży, a jedynie jest władny wykazać wadliwość decyzji administracyjnej leżącej u jej podstawy w całości lub w ściśle określonym zakresie. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku J.P., L.Z., E.P. i E.Z. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r., podtrzymują swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. złożyła J.P., L.Z., E.P. i E.Z.. Zarzucono w niej naruszenie przepisów art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Skarżący podkreślili, że obok bowiem wolności także równość znalazła wyraz w postanowieniach konstytucyjnych. Oznacza to prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Zaskarżone decyzje pozostają w sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego. Są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz podstawowymi zasadami ustroju gospodarczego, jakim jest ochrona prawa własności i prawa dziedziczenia (art. 21 Konstytucji). W demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nie można bowiem zaakceptować takiej wykładni przepisów, która prowadzi do usankcjonowania bezprawnego działania państwa, bezprawnego pozbawienia obywatela jego prawa własności (art. 64 Konstytucji). W ocenie skarżących rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji pozostawałoby również w sprzeczności z art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach, podpisanego w dniu 20 marca 1952 r., w myśl którego każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenie art. 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Decyzja wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] w dniu [...] grudnia 1989 r. na podstawie, której zbyty został lokal nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] była obarczona kwalifikowaną wadą prawną już od dnia jej podjęcia. W konsekwencji nie mogła więc wywołać żadnych skutków prawnych. Zgodnie art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy budynek położony w W. przy ul. [...] i znajdujący się w nim lokal nr [...] pozostawał przez cały czas własnością prywatną następców prawnych dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, dlatego też Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nie miał podstaw do orzekania o sprzedaży przedmiotowego lokalu. W ocenie skarżących, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszyło przepisy postępowania tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz art. 7 k.p.a., w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika zarówno obowiązek kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, jak i obowiązek do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez sam organ. Zasada prawdy obiektywnej dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Organ odwoławczy nie może więc orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam powinien podejmować ocenę, czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrola sądowo-administracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie jako nie budzący wątpliwości należy uznać fakt, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] w W., wobec stwierdzenia w części nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1955 r., nie stanowił własności Skarbu Państwa, a zatem decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] o sprzedaży na rzecz J.S. oraz M.S. lokalu nr [...], znajdującego się w tym budynku, rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Było to bowiem działanie dokonane wbrew zakazowi prawnemu rozporządzania nieruchomością będącą w rzeczywistości cudzą własnością. W świetle zarzutów podniesionych w skardze kwestią sporną jest natomiast czy Kolegium wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego utrwalił się jednolity pogląd, zgodnie z którym zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpatrujący niniejsza sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt OPK 4/98; ONSA 1999/1/13, w której stwierdzono, że do kategorii aktów administracyjnych powodujących pośrednie skutki cywilnoprawne zalicza się w nauce prawa cywilnego między innymi te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa. Taki charakter mają decyzje administracyjne o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego jako przedmiotu odrębnej własności wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Decyzja taka wyczerpuje swój skutek prawny w umocowaniu określonego pracownika organu administracji do złożenia w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Kompetencja i właściwość organu administracji obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszelkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego przy zachowaniu odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.). Jako całkowicie dowolne należy uznać twierdzenie skarżących, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji sankcjonuje bezprawne działanie państwa i pozbawia jego obywateli prawa własności. Strona skarżąca pomija fakt, iż zaskarżoną decyzją stwierdzono wydanie decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego z naruszeniem prawa. Nie prowadzi to wprawdzie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, ale jednoznacznie stwierdza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i gwarantuje tym samym prawo do ubiegania się o przyznanie słusznego odszkodowania z tego tytułu. Wykładnia określenia "nieodwracalne skutki prawne" nie może pomijać charakterystycznej państwu prawnemu zasady bezpieczeństwa prawnego, nakazującej poszanowanie istniejących stosunków prawnych. Przestrzeganie tej zasady ma szczególne znaczenie zwłaszcza wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z konsekwencjami zmian ustrojowych i ukształtowaniem w ich wyniku sytuacji adresatów norm prawnych. Nie można zatem pomijać, tak jat to sugerują skarżący, faktu, iż w wyniku rozporządzania przez Skarb Państwa nieruchomością będącą w rzeczywistości cudzą własnością doszło do nabycia własności tej nieruchomości przez osoby trzecie, z poszanowaniem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1990 r., w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], własność tej nieruchomości wpisana była na rzecz Skarbu Państwa. W sytuacji zatem konfliktu dwóch wartości, z jednej strony praw poprzedniego właściciela nieruchomości [...], a z drugiej praw aktualnego właściciela tej nieruchomości, nie można nie dostrzec konieczności poszanowanie konstytucyjnej zasady proporcjonalności ingerencji państwa, a tym samym ograniczenia jej w danym stanie faktycznym w zakres prawidłowo ukształtowanych stanów prawnych. Pamiętać należy przy tym, że ingerencja organu administracji w tym przypadku, jak wykazano wyżej nie byłaby i tak skuteczna, bowiem organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach, podpisanego w dniu 20 marca 1952 r., nie jest trafny. Powołując się na powyższe przepisy skarżący nie dostrzegają, że zaskarżona decyzja nie jest aktem administracyjnym wydanym w trybie zwykłym, w konsekwencji którego pozbawia się właściciela jego własności, ale aktem administracyjnym wydanym w trybie nadzorczym stwierdzającym, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, nie można jej jednak usunąć z obrotu prawnego z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Wbrew zarzutom strony skarżącej Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło również art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodzić się należy ze skarżącymi, ze organ odwoławczy sam powinien podejmować ocenę, czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Z tym, że w rozpatrywanej sprawie Kolegium rozpatrując wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, zasadnie przyjęło, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego uzupełniającego, zgodnie z art. 136 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.