III SA/Wr 49/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność materialno techniczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji geodezyjnej do zasobu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz J.S. 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] J. S. (geodeta uprawniony do świadczeń usług geodezyjnych i kartograficznych) zgłosił w Starostwie Powiatowym w L. - pod numerem [...] - pracę geodezyjną polegającą na połączeniu czterech działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...] i [...], położonych na terenie miasta L., obręb 5. Następnie, w dniu [...], geodeta wniósł o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania wspomnianej pracy geodezyjnej. W dniu [...] sporządzony został w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa L. protokół kontroli dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania zgłoszonej pracy, w którym to protokole stwierdzono, że: "przedstawiona dokumentacja nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem usunięcia n/w usterek". Organ uznał za niezbędne dołączenie przez wykonawcę odpisu z księgi wieczystej lub protokołu z badania księgi wieczystej. Ponieważ J.S. takiego dokumentu nie przedłożył - wyjaśniając, że nie jest to konieczne na etapie wykonania zgłoszonej pracy - organ zwrócił z tego powodu całą dokumentację złożoną przez geodetę do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji, w pismach datowanych na: [...] i [...] J. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. o wyjaśnienie zasadności zwrotu dokumentacji, przedstawiając szczegółowo swoje stanowisko, zgodnie z którym brak jest podstaw normatywnych (także w standardach geodezyjnych, na które powołano się w Starostwie L.) dla żądania odpisu z księgi wieczystej lub dokumentu potwierdzającego badanie księgi. W odpowiedziach na wystąpienia geodety (datowanych - odpowiednio - na: 1 sierpnia i [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że żądanie przez Starostę uzupełniających załączników, dokumentujących stan uwidoczniony w księdze wieczystej, znajduje umocowanie w następujących przepisach: 1) w przyjętych w geodezji standardach, zwłaszcza zaś w instrukcji G-5 (wzór 25 i 29), zalecanej do stosowania i realizacji - między innymi - przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] Głównego Geodety Kraju w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków; 2) w § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 6 oraz w § 60 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.); 3) w załączniku Nr 1 (tabela Nr 1, l.p. 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). W pkt. 4 drugiego pisma (z dnia [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W . zwrócił ponadto uwagę, że połączenie działek jest pracą geodezyjną wykonywaną dla celów prawnych i jest to proces odwrotny do podziału nieruchomości. Dlatego też - w ocenie tego organu - w wypadku łączenia działek należy postępować analogicznie jak przy podziale nieruchomości, regulowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst - Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Przepis § 9 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia nakłada zaś obowiązek zbadania księgi wieczystej mimo posiadania danych z katastru nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - a także w dodatkowych pismach procesowych z dnia [...], z dnia [...] i z dnia [...]. - J. S. zakwestionował zasadność "nie przyjęcia" do zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej przez niego dokumentacji geodezyjnej. Zdaniem skarżącego, było to pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. W odpowiedzi - uzupełnionej w piśmie z dnia [...] - strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi. Po przedstawieniu czynności podjętych przez organy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. zaakcentował, że w sprawie chodzi o odmowę przyjęcia, a nie o odmowę włączenia dokumentacji do zasobów. Organ podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym w związku z brakiem unormowań prawnych regulujących proces łączenia działek, należy postępować analogicznie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. dotyczących podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, do tej właśnie kategorii czynności (określanych powszechnie mianem "czynności materialno technicznych") należy zaliczyć również czynność polegającą na przyjęciu (lub - jak w rozpoznawanym wypadku - na odmowie włączenia) dokumentacji powstałej po wykonaniu prac geodezyjnych lub kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obie wymienione czynności dotyczą bowiem normatywnej powinności wykonawcy dopiero co wymienionych prac "zgłoszenia" (przed przystąpieniem do ich wykonania) oraz "przekazania" powstałych w efekcie tych prac materiałów lub informacji o tych materiałach "do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst - Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Wykonanie prawnych obowiązków nałożonych ostatnio przywołanym przepisem uregulowane zostało szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynika, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według następujących kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy..." Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy..." (§ 12 rozporządzenia) Dokonana przez Sąd - w świetle cytowanych przepisów - kontrola legalności czynności materialno technicznej, polegającej w istocie na odmowie włączenia do zasobu dokumentacji przekazanej przez J. S. (czego wyrazem był zwrot tej dokumentacji wykonawcy przez Starostę L. (skoro nastąpił zwrot tej dokumentacji, zaaprobowany następnie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego), prowadzi do konkluzji o zasadności skargi. Z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia, o którym była wielokrotnie mowa. Z adnotacji poczynionych na protokole kontroli sporządzonym w dniu [...]w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubinie, a także z treści obu pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (i z odpowiedzi na skargę) wynika jednoznacznie, iż oba organy podejmujące w niniejszej sprawie czynności weryfikowane przez Sąd uznały, że dokumentacja złożona przez skarżącego jest niezgodna z kryterium jej kompletności (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). W inny sposób uzasadniano jednak istnienie obowiązku dołączenia przez wykonawcę pracy geodezyjnej odpisu z księgi wieczystej (lub protokołu badania księgi wieczystej). Znamienna jest zresztą ewolucja stanowisk obu organów w tej kwestii. Starosta L. wskazał - bardzo zresztą ogólnikowo - wyłącznie na unormowania załącznika Nr 4a do Instrukcji O-3. Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego upatrywał początkowo podstawy prawnej dla takiej powinności w wielu przepisach wskazanych w pismach z dnia [...] i z dnia [...] (zamiast Instrukcji O-3 mowa tam o Instrukcji G-5), przywołanych już przez Sąd we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ ten poprzestał już wyłącznie na twierdzeniu o konieczności analogicznego zastosowania regulacji tyczących procesu geodezyjnego podziału nieruchomości, jako odwrotnego do łączenia działek, "w związku z brakiem unormowań prawnych" tego ostatniego procesu. Godzi się w związku z tym zwrócić uwagę przede wszystkim na trzy aspekty podważające zasadność takiej argumentacji. Po pierwsze, trzeba przyznać rację skarżącemu, że żaden z przepisów powoływanych przez organy nie przewiduje wprost obowiązku dołączenia przez wykonawcę do dokumentacji obrazującej pracę geodezyjną polegającą na połączeniu dotychczasowych działek w jedną wypisu z księgi wieczystej lub protokołu badania księgi. Na marginesie tej akurat kwestii należy dodatkowo podnieść, iż uszło uwagi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego to, że Instrukcja G-5 nie figuruje w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 19 ust. 1 pkt 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Instrukcja ta nie może zatem w ogóle stanowić wzorca kontroli kompletności dokumentacji przekazywanej do zasobu, zważywszy zakres źródeł prawa przewidziany w Konstytucji. Po drugie, zwłaszcza w odniesieniu do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa za niedopuszczalne trzeba uznać obciążanie strony przez organy dodatkowymi powinnościami publicznoprawnymi, interpretowanymi wyłącznie na podstawie analogii z innych przepisów lub aktów prawnych. Po trzecie, z tego, że proces geodezyjnego łączenia działek jest pracą wykonywaną dla celów prawnych (co podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego), wynika jedynie, że podstawę do niewadliwej odmowy włączenia do zasobu dokumentacji będącej efektem tego typu pracy mogłoby stanowić ujawnienie przez organ, w ramach własnych możliwości weryfikowania stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych, iż w konkretnym przypadku doszło do połączenia działek stanowiących własność różnych podmiotów. Takiego zarzutu organy nie sformułowały w rozpoznawanej sprawie. Przeciwnie, z pism skarżącego wynika, że przeprowadził on badanie księgi wieczystej, a stan faktyczny i prawny nieruchomości według księgi wieczystej, uwzględniający zmiany wynikające z wykonanej pracy geodezyjnej, jest również znany pracownikom Starostwa. Zważywszy powyższe, Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako niemającej prawnego umocowania w przepisach, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 150 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje natomiast oparcie w art. 200 p.p.s.a.