VI SA/Wa 370/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Starosty M. na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON oddala skargę Przedmiotem rozpoznania jest skarga Starosty M. na postanowienie nr [...] Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wpisu Skarbu Państwa do rejestru REGON i wydania Staroście M. zaświadczenia o numerze REGON. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie prawnym i faktycznym. Starosta M. złożył do Urzędu Statystycznego w Z. na urzędowym formularzu RG-1 wniosek o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej dla podmiotu określonego w tym wniosku jako "Skarb Państwa - Starosta M.". Określając rodzaj działalności, do której odnosić się ma wpis, wpisał "gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa". Po uzyskaniu od Zastępcy Dyrektora Urzędu Statystycznego informacji, że zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 13 marca 2006 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.) - dalej ustawa o s.p. - w rejestrze podmiotów gospodarki narodowej ujmowane są informacje wyłącznie o osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej oraz o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie tej działalności, zaś starosta nie jest podmiotem uprawnionym do nadania numeru REGON, ponieważ nie jest żadną z takich osób (wpisany może być powiat jako osoba prawna lub starostwo powiatowe jako jednostka budżetowa), wnioskujący złożył zażalenie na podstawie art. 219 Kpa. Stwierdził, iż wniosek dotyczył nadania REGON Skarbowi Państwa w zakresie należącym do właściwości starosty jako organu zarządzającego nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), nie zaś staroście, a wątpliwości organu co do podmiotu dla którego numer REGON ma być nadany, winien był organ wyjaśnić, czego nie uczynił. Wnioskujący argumentował, że powodem ubiegania się o nadanie numeru REGON Skarbowi Państwa i wydanie zaświadczenia tej treści jest fakt, iż starosta reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami zmuszony jest posługiwać się numerem REGON nadanym starostwu. Ponadto, numer ten potrzebny jest do uzyskania numeru NIP dla Skarbu Państwa, aby nie posługiwać się NIP starostwa, które nie jest podatnikiem VAT. Ponadto, dnia [...] marca 2006 r. złożony został i podpisany przez Starostę M. drugi wniosek o wpis do KRUPGN, w którym wskazano Skarb Państwa jako podmiot zgłaszający. Wiceprezes GUS poinformował wnioskującego, że organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, przez ten fakt nie zmienia swego statusu i nie spełnia przesłanek określonych w art. 42 ustawy o s.p. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm.), a zatem wpis nie jest możliwy. Rozstrzygnięciu nadano formę informacji. W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Starostę M., sąd uchylił zaskarżone akty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - stwierdzając, iż udzielone w przedmiotowej sprawie informacje mają charakter postanowień, uchybiających formule postanowienia określonej w art. 124 Kpa. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd dopatrzył się w postępowaniu organu naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. ponieważ organ nie określił w sposób jednoznaczny przedmiotu żądania wnioskującego podmiotu. Sąd nakazał organowi naprawić tę wadę i wyjaśnić przedmiot żądania Starosty określony we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, a następnie wydać zaświadczenie, w razie zaś odmowy zachować formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Ponownie rozpatrując wniosek o wpis do KR REGON podmiotu określonego w tym wniosku jako "Skarb Państwa - Starosta M." Dyrektor Urzędu Statystycznego w Z. pismem z dnia [...] października 2006 r. zobowiązał wnioskującego do sprecyzowania przedmiotu żądania poprzez jednoznaczne określenie podmiotu podlegającego zgłoszeniu, a tym samym do wypowiedzenia się co do aktualności złożonych dnia [...] marca 2006 r. i [...] marca 2006 r. wniosków RG-1. Pismem z dnia [...] października 2006 r. Starosta M. sprecyzował przedmiot żądania, wskazując Skarb Państwa dla nadania mu numeru REGON. Powołał się na swoją szczególną sytuację podmiotu gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa oraz art. 67 § 2 Kpc, zgodnie z którym w postępowaniu cywilnym zdolność sądową posiada zawsze Skarb Państwa, a reprezentują go organy państwowych jednostek organizacyjnych (stationes fisci), z których działalnością wiąże się dana sprawa. Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem wnioskodawcy, taką rolę pełni także starosta. Przypominał, iż art. 7 ustawy Ordynacja podatkowa, stanowiąc, iż podatnikami są osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nie wyłącza spod swego działania Skarbu Państwa, będącego osobą prawną. Wskazał ustawy, w których stwierdzono, że Skarb Państwa jest podatnikiem jak np. w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, ustawie o podatku leśnym czy ustawie o opłatach skarbowych. Prosił o informowanie go o ewentualnych wadach wniosku jakie miałyby być podstawą odmowy wydania zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Urzędu Statystycznego Z., na podstawie art. 219 Kpa oraz art. 42 ust. 1, 2, 4, 7 ustawy o s.p. w związku z § 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów odmówił dokonania wpisu do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej podmiotu o nazwie Skarb Państwa i wydania zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON. W wyniku złożonego przez Starostę zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes GUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Stwierdził, iż zgodnie z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Prezesa GUS, wykonywanie przez organ zadania zleconego z zakresu administracji rządowej nie zmienia statusu tego organu, co oznacza że nie spełnione są przesłanki warunkujące wpis do rejestru REGON, co z kolei jest podstawą utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skardze Starosta M. domagał się uchylenia postanowienia Prezesa GUS oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy jako niezgodnych z art. 42 i art. 43 ust. 1 ustawy o statystyce publicznej i § 1 cyt. już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 § 1, art. 75, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Skarżący powtórzył wszystkie zaprezentowane już w postępowaniu administracyjnym argumenty. Uznał, iż organy ograniczyły się do formalnego wykonania wskazań zawartych w wyroku WSA, a nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w należytym stopniu. Żaden z organów nie ustosunkował się do twierdzenia wnioskodawcy, że posiada on status statio fisci z mocy przepisów szczególnych. Powyższym działaniem naruszono interes prawny skarżącego, uniemożliwiając wywiązanie się z obowiązku określonego w art. 2 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników im płatników (Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.). Fakt, że skarżący nie spotkał się jeszcze z zarzutami organów podatkowych nie ma żadnego znaczenia, gdyż kontroli takiej nie przeprowadzano. Skarżący, zwracając uwagę na precedensowy charakter sprawy, przedstawił propozycję przeprowadzenia w sprawie postępowania mediacyjnego. Organ w odpowiedzi na wniosek wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na treść art. 331 i art. 38 K.c. stwierdził, iż starosta, gospodarując nieruchomościami Skarbu Państwa na mocy art. 11 ustawy o g.n., nie jest organem osoby prawnej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, bowiem Skarb Państwa nie ma ani organów, ani siedziby, ani statutu. Podmiot jakim jest Skarb Państwa nie może uzyskać wpisu do rejestru REGON, bowiem nie spełnia przesłanek tego wpisu określonych w art. 42 ustawy o s.p. i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej (...). Argumentacja skarżącego nie znajdowała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Co do propozycji postępowania mediacyjnego, organ zauważył, że jest ono niecelowe z uwagi na odmienne stanowiska stron wielokrotnie powtarzane w pismach znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, których uchylenia domaga się skarżący Starosta M., Sąd nie dopatrzył się w działaniu Prezesa GUS naruszenia prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Zgodnie z art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.) - dalej ustawa o s.p. Prezes GUS prowadzi krajowe rejestry urzędowe podmiotów gospodarki narodowej. Pod pojęciem podmiotu gospodarki narodowej cyt. ustawa każe rozumieć osobę prawną, jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej oraz osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą - art. 2 pkt 11 ustawy o s.p. W rozpatrywanej sprawie skarżący Starosta M., jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, domagał się od organów właściwych w sprawach statystyki publicznej nadania Skarbowi Państwa numeru REGON i wydania mu stosownego zaświadczenia. Należy stwierdzić, że żądanie skarżącego nie znajdowało podstawy w obowiązujących przepisach. Opracowane przez służby statystyki publicznej ewidencjonowanie podmiotów gospodarki narodowej ma określać i opisywać przebieg procesów gospodarczych i społecznych oraz wzajemne między nimi relacje, a służyć temu ma, prowadzony dla celów informacji publicznej, przez Prezesa GUS krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej. Rejestr ten stanowi zbiór niezbędnych, podstawowych informacji o tych podmiotach w zakresie ich działalności, również działalności gospodarczej. Ustawa o statystyce publicznej nakazuje każdemu podmiotowi gospodarki narodowej, a więc osobie prawnej, jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej oraz osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, w zakresie tej działalności, wypełnić i złożyć wniosek o wpis do rejestru podmiotów oraz informować o zachodzących zmianach w zakresie danych podlegających ewidencji (art. 42 ust. 2 ustawy o s.p.). Przepis art. 42 ust. 1 wymienia w pkt od 1) do 8) informacje o podmiotach gospodarki narodowej, które podlegają zgłoszeniu: adres i nazwa siedziby, forma prawna i forma własności, wykonywana działalność, w tym rodzaj działalności przeważającej, data powstania (rozpoczęcia, zawieszenia, zakończenia) działalności, nazwa organu rejestrowego lub ewidencyjnego, nazwa rejestru z właściwym numerem nadanym przez organ, liczba pracujących i informacje o ewentualnych jednostkach lokalnych. Stosownie do art. 42 ust. 7 ustawy o s.p. wpis do rejestru podmiotów następuje po zakodowaniu cech podmiotu wymienionych w ust. 1 tego artykułu (wymienionych wyżej) z jednoczesnym nadaniem numeru identyfikacyjnego. Wpisanym do rejestru podmiotów osobom prawnym, fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą i jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, urzędy statystyczne wydają zaświadczenia o nadanym im i ich jednostkom lokalnym numerze identyfikacyjnym niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni od daty otrzymania wniosku (art. 43 ust. 1 ustawy o s.p.). W rozpatrywanej sprawie, na tle przywołanych wyżej unormowań, brak było podstawy do wpisania do rejestru wskazanego przez Starostę M. podmiotu - Skarbu Państwa, a zatem brak było podstaw do wydania zaświadczenia. Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, podlegającym wpisowi do prowadzonego przez Prezesa GUS rejestru może być wyłącznie zidentyfikowany poprzez swoją formułę prawno-organizacyjną podmiot. Oznacza to możliwość określenia usytuowania i opisania takiego podmiotu przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych w art. 42 ust. 1 ustawy o s.p. informacji. Skarb Państwa, mimo że przepisy prawa cywilnego - art. 338 K.c. przyznają mu osobowość prawną, jest konstrukcją jurydyczną odzwierciedlającą Państwo jako takie i w konsekwencji odmienną od konstrukcji prawnych, wyrażających konkretne, realne podmioty prawno - organizacyjne prowadzące określoną i zgodną z ich wolą działalność. Argumentacja skarżącego, iż Skarb Państwa jest w stosunkach cywilno-prawnych podmiotem praw i obowiązków w odniesieniu do mienia państwowego nie należącego do innych osób prawnych, co wynika z art. 3410 K.c. nie może mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie osadzonej wyłącznie na gruncie regulacji administracyjnej. Starosta M. twierdził, iż konieczne jest nadanie Skarbowi Państwa numeru REGON ze względu na konieczność uzyskania numeru identyfikacji podatkowej dla Skarbu Państwa, ponieważ Starosta, realizując zadania w imieniu Skarbu Państwa posługuje się w tych zadaniach w sposób nieuprawniony numerem NIP starostwa, które w tym przypadku nie jest podatnikiem VAT. Stanowisko Starosty jest błędne. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 października 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej ugn. - wskazał starostę jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, stanowiąc jednoznacznie, iż w tym zakresie wykonuje on zadanie z zakresu administracji rządowej. Ustawa powierzyła więc przewodniczącemu organu wykonawczego powiatu wykonywanie zadania z zakresu administracji rządowej, a starosta wykonuje to zadanie tak, jak realizuje jako organ wykonawczy powiatu, zadania własne powiatu. Nie ma wobec tego, w ocenie Sądu, błędu w działaniu wyrażającym się w posługiwaniu się NIP-em starostwa przy wykonywaniu przez starostę czynności z zakresu zadania, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ugn. Zgodnie z art. 33 ustawy o s.p. starostwo jest przecież jednostką organizacyjną powiatu, przy pomocy którego wykonywane są zadania powiatu, również te powierzone jako zadania z zakresu administracji rządowej staroście jako organowi wykonawczemu powiatu. Podsumowując rozważania powyższe, stwierdzić należy, że zasadne było stanowisko organu odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści z uwagi na nielegitymowanie się Skarbu Państwa cechami, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 1) - 8) o s.p. i związaną z tym niemożnością wpisania takiego podmiotu do rejestru REGON. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.