I SA/Wa 284/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W. S. i Z. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. I SA/Wa 284/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Usług [...] w K. działkami nr [...], [...] i [...] położonymi w K. przy ul. [...] - w części odnoszącej się do b. działki hipotecznej nr [...], odpowiadającej części działki nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 200 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] maja 1999 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Usług [...] w K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w K. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. W. S. i Z. J. - jako spadkobiercy J. S. - wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej, w części odnoszącej się do byłej działki hipotecznej nr [...], odpowiadającej obecnie części działki nr [...]. W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., w powyższej części. Rozpatrując sprawę, na skutek wniosku zainteresowanych o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ centralny stwierdził, że działka nr [...] (a więc i będąca jej częścią b. działka hipoteczna nr [...]) stanowiła - w dacie uwłaszczenia tj. 5 grudnia 1990 r. - własność Skarbu Państwa, na co wskazywały dane uwidocznione w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. a Przedsiębiorstwu Usług [...] w K. przysługiwało do powyższego gruntu prawo zarządu (vide: zarządzenie nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...] lipca 1977 r. i zarządzenie nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...] września 1977 r. a także oświadczenie Prezesa Zarządu i Głównego Księgowego Przedsiębiorstwa Usług [...] w K.). W ocenie Ministra zatem w tym przypadku spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w przepisie art. 200 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), tj. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji. Jednocześnie organ zauważył, iż decyzja uwłaszczeniowa nie naruszała prawa osób trzecich. Wyjaśniono przy tym, że udział [...] części w b. działce nr [...] został nabyty od J. S. na własność Skarbu Państwa aktem notarialnym zawartym w dniu [...] listopada 1974 r. w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ) a do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie zostały do przedmiotowego gruntu zgłoszone roszczenia osób trzecich. Wniosek o zwrot przejętej nieruchomości został złożony przez spadkobierców J. S. dopiero w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Powyższy pogląd Minister wyraził powołując się na stanowisko przyjęte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294), zgodnie z którą złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie wywołuje - w stosunku do tej decyzji - skutków z art. 156 § l k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się także na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1265/04 (niepubl.), w którym Sąd ten stwierdził m. in., że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. l ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponieważ przepis ten został zastąpiony przez art. 200 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który zwiera analogiczną treść, prezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje nadal aktualne. Dodatkowo zauważono też, iż złożenie wniosku a więc wystąpienie z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest obligatoryjne a należy do sfery uznaniowej zainteresowanych osób. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli W. S. i Z. J. Skarżący, domagając się uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji, podnieśli, że nie byli powiadomieni o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, choć - ich zdaniem - przysługiwał im w tym postępowaniu status strony. Twierdzili też, że sporny grunt spełniał przesłanki do jego zwrotu, jako zbędny dla celu wywłaszczenia (w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) i w związku z tym nie powstało z mocy ustawy na rzecz w/w Przedsiębiorstwa Państwowego prawo użytkowania wieczystego, gdyż naruszało by to ich prawa do gruntu. Skarżący przy tym interpretowali pojęcie "prawa osób trzecich" jako kategorię obiektywną tzn. stali na stanowisku, że prawa ich do przedmiotowej nieruchomości istniały zawsze a ich istnienie niezależne było od wystąpienia z konkretnym żądaniem o zwrot nieruchomości. Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, ponieważ dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, skutkowało to oddaleniem przedmiotowej skargi. Niniejsza sprawa dotyczyła wzajemnej relacji zachodzącej pomiędzy nabyciem z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy ustawy przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego do gruntu, posiadanego dotychczas w trybie zarządu a roszczeniem o zwrot wywłaszczonej ( ewentualnie przejętej na rzecz Skarbu Państwa) nieruchomości, przysługującym byłemu właścicielowi tegoż gruntu. Obowiązujący w dacie wydawania, objętej postępowaniem nadzorczym, decyzji przepis art. 200 cytowanej wyżej ustawy gruntowej w istocie rzeczy zawiera odesłanie do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, statuującej zasadę, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie tejże ustawy tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego danej osoby prawnej, przy czym powyższe nie narusza praw osób trzecich. W niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo Usług [...] w K. na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymowało się wspomnianym prawem zarządu do stanowiącej własność Skarbu Państwa, byłej działki hipotecznej nr [...] położonej w K. przy ulicy [...] a zatem spełniało przesłanki do uwłaszczenia we wskazanym wyżej trybie. Okoliczności zresztą odnoszące się do istnienia owego zarządu nie były w sprawie sporne. Spór sprowadzał się natomiast do ustalenia, czy w przypadku Przedsiębiorstwa Usług [...] w K., w odniesieniu do w/w działki, doszło do przekształcenia z mocy prawa - dotychczas przysługującego Przedsiębiorstwu - prawa zarządu, w prawo użytkowania wieczystego czy też, z uwagi na prawo następców prawnych byłego właściciela nieruchomości do żądania jej zwrotu, uwłaszczenie Przedsiębiorstwa nie nastąpiło, gdyż naruszało by to prawa w/w osób. W tej mierze skarżący prezentowali pogląd, iż ponieważ wystąpili w stosunku do przejętej przez Państwo nieruchomości z roszczeniem o jej zwrot, to okoliczność ta stała na przeszkodzie uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa, gdyż uwłaszczenie to - jak wyżej zaznaczono - naruszało ich prawa. Skarżący abstrahowali w tym wypadku od daty wystąpienia z roszczeniem o zwrot twierdząc, że okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość decyzji uwłaszczeniowej, gdyż prawo do żądania zwrotu nieruchomości przysługiwało im zawsze a wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem stanowiło jedynie realizację tego prawa. Powyższy tok rozumowania sprowadzał się w rezultacie zatem do twierdzenia, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa, w części dotyczącej byłej działki nr [...] (obecnie części działki nr [...]), została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w tej części, w związku z tym, winna być stwierdzona jej nieważność. Sąd orzekający w tej sprawie poglądu powyższe nie podzielił. Przedstawione wyżej zagadnienie prawne było w minionych latach przedmiotem licznych orzeczeń sądowych, niejednokrotnie rozbieżnych. Za przełomowe w tej kwestii należy jednak odnotować orzeczenie Sądu Najwyższego, zapadłe w dniu 27 stycznia 2000 r. w formie uchwały w składzie 7 sędziów, na które m. in. powołał się Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy dokonał wykładni owej wzajemnej relacji zachodzącej pomiędzy uwłaszczeniem państwowej osoby prawnej a roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, akcentując jednocześnie różnice zachodzące w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nieruchomości zgłoszono przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej a sytuacją, gdy takie roszczenie zostało wystosowane do organu, ale już po wydaniu takiej decyzji. Zgodnie z treścią tej uchwały nie dochodzi do uwłaszczenia z mocy prawa, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt, którego uwłaszczenie miało by dotyczyć, był zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Jak zatem z powyższego wynika, pojęcie: "nie narusza to praw osób trzecich" dotyczy tylko sytuacji, gdy roszczenie o zwrot zostało zgłoszone. Nie wystarcza zaś w tym przypadku, aby uprawnionym do żądania zwrotu nieruchomości przysługiwało tylko prawo do wystąpienia w bliżej nieokreślonej przyszłości z takim roszczeniem. Konieczne jest by takie żądanie zostało zgłoszone do organu. Ponadto Sąd Najwyższy, niejednokrotnie w uzasadnieniu wspomnianej uchwały podkreślał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego cyt.: " (...) nie jest bez znaczenia data złożenia przez byłego właściciela lub jego następcy prawnego wniosku o zwrot nieruchomości". O ile bowiem w przypadku, gdy wniosek taki został wniesiony przed wydaniem decyzji o uwłaszczeniu, to postępowanie takie winno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości. Decyzja uwłaszczająca mogła by bowiem w tym wypadku, istotnie naruszać prawa osób trzecich (uniemożliwiać im realizację roszczenia o zwrot nieruchomości). w tej sytuacji zatem, nie dochodziłoby do powstania z mocy prawa użytkowania wieczystego po stronie przedsiębiorstwa. W przypadku zaś, gdy - jak w niniejszej sprawie - wniosek o zwrot nieruchomości został zgłoszony po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, Sąd Najwyższy opowiedział się za prowadzeniem postępowania o zwrot nieruchomości z tym, że ponieważ ewentualna decyzja o zwrocie nie mogła być wydana w sytuacji, gdy przedmiotowy grunt pozostawał by w użytkowaniu wieczystym, postępowanie to winno ulec zawieszeniu do czasu rozwiązania użytkowania wieczystego. Jak zatem z powyższego wynika, w tym ostatnim przypadku następuje skutek przekształcenia z mocy ustawy prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, które winno być ewentualnie rozwiązane. Powyższe dowodzi więc, że decyzja o uwłaszczeniu była prawidłowa. Pogląd, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku wydania decyzji uwłaszczeniowej przed datą zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, został już w orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntowany. W szczególności wyraził go Naczelny Sąd Administracyjny we - wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r., który zapadł na tle podobnego, jak w niniejszej sprawie, stanu faktycznego. W orzeczeniu tym Sąd expressis verbis stwierdził, że sam fakt, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji uwłaszczeniowej, nie jest wystarczający by nie doszło do uwłaszczenia, ponieważ przepisy regulujące kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, obok zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stawiają jeszcze wymóg złożenia stosownego wniosku przez byłego właściciela lub jego spadkobierców. Dopiero zatem złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, powoduje ujawnienie względem niej praw osób trzecich. Za czas "odpowiedni" Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Ponieważ zatem w niniejszej sprawie decyzja objęta postępowaniem nadzorczym została wydana w roku 1999 r. podczas, gdy wniosek o zwrot nieruchomości został wniesiony dopiero w roku 2004, za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa, w którym organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, bowiem decyzja ta nie naruszała praw osób trzecich a w związku z czym doszło do przekształcenia z mocy ustawy prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.