II SA/Wr 203/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. i P. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta Ś. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia J. K. i A. M. na budowę ściany ogniowej rozdzielającej budynek mieszkalny, wykonanie schodów i drzwi wejściowych do ganku, zdemontowanie okna i drzwi oraz wykonanie nowych schodów i drzwi wejściowych. W uzasadnieniu organ podał jedynie, że w związku z wnioskami B. i P. M. wyznaczył rozprawę administracyjną, na której wysłuchał "opinie i zażalenia od stron", zaś "po analizie zaistniałego problemu oraz braku zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie robót", orzekł jak w sentencji. W odwołaniu inwestorzy zarzucili, że sąd powszechny wydał postanowienie zezwalające na wykonanie robót, mających na celu wykonanie podziału na dwa odrębne lokale, więc odmowna decyzja jest bezpodstawna i powinna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy dołączyli do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w Ś. Ś., wypis z rejestru gruntów i dokumenty poświadczające uprawnienia projektanta (art. 12 ust. 7 prawa budowlanego). Współwłaściciele nieruchomości zarzucili, że inwestycja wymaga decyzji o warunkach zabudowy, na jej realizację się nie godzą, projekt zawiera istotne wady i jest niepełny. Dołączyli pismo Urzędu Gminy w M. zobowiązujące J. K. do uzupełnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz postanowienie sądowe odmawiające dokonania wykładni postanowienia wstępnego. Następnie organ odwoławczy omówił treść art. 33 ust. 2 prawa budowlanego (wymagania wniosku inwestora) i art. 35 ust. 1 tej ustawy (powinności organu). Organ zwrócił uwagę, że po stwierdzeniu naruszenia warunków określonych w art. 35 ust. 1, organ powinien zgodnie z ust. 3 tego przepisu wydać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości i dopiero jego niewykonanie umożliwia wydanie decyzji odmownej. Inwestorzy nie dołączyli decyzji o warunkach zabudowy, zaś organ nie badał kwestii zgodności inwestycji z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji nie wydał postanowienia zmierzającego do uzupełnienia wniosku inwestorów. Wydał decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie podał przyczyn wydania decyzji odmownej. Gdyby kwestionował prawo do dysponowania nieruchomością, to powinien odnieść się do sądowego postanowienia wstępnego. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż nie godzą się na planowaną inwestycję i nie upoważnia do tego również postanowienie wstępne. Wady projektu budowlanego są tak istotne, że konieczne jest wykonanie projektu od początku. W uzupełnieniu skargi wyjaśnili, że uczestniczą wraz z inwestorami w sprawie sądowej o podział budynku mieszkalnego na dwa lokale a spór pomiędzy nimi dotyczy sposobu podziału. Projekt inwestorów zmierza do wykonania przebudowy praktycznie niewykonalnej lub nadmiernie czy zbędnie kosztownej. Dlatego błędna jest decyzja zakładająca możliwość poprawienia projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1, 3 i 5 prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę powinna zostać wydana m.in. z uwagi na 1. bezskuteczny upływ terminu usunięcia nieprawidłowości w zakresie naruszenia wymogów określonych w art. 35 ust. 1, wyznaczonego postanowienia wydanym na podstawie art. 35 ust. 3, 2. nieusuwalną niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem miejscowym albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu, 3. nieusuwalną niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 4. brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile była wymagana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według art. 50 ust. 2 tej ustawy wydania decyzji nie wymaga remont, montaż lub przebudowa nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniające jego formy architektonicznej), przy czym niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę istniejącej decyzji stanowi jego brak formalny (art. 33 ust. 2, pkt 3 prawa budowlanego i art. 64 § 2 k.p.a., 5. negatywną ocenę mocy dowodowej (art. 80 k.p.a.) złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 praw budowlanego), co w przypadku współwłasności wymaga oceny zakresu robót (art. 199 i art. 201 kodeksu cywilnego) oraz przedstawienia określonej zgody współwłaścicieli lub sądu na wykonanie oznaczonych robót budowlanych, 6. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na danym terenie. Z treści art. 20 ust. 4 prawa budowlanego wynika, że kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego, natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 i 3a tej ustawy, istnienie obowiązku sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu względnie zakres tego projektu uzależnione jest od wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy względnie wpływu planowanych robót budowlanych na zmiany w sposobie zagospodarowania terenu lub działki. W zakresie powyższych okoliczności organ powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, poczynione ustalenia udokumentować w aktach sprawy, przed wydaniem decyzji wszechstronnie rozważyć zebrany w aktach sprawy materiał (art. 80 k.p.a.) oraz należycie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.). W przypadku okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1, ich niespełnienie przez inwestora może być stwierdzone dopiero po niewykonaniu przez niego postanowienia przewidzianego w art. 35 ust. 3 ustawy. W nin. sprawie organ I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrał tego materiału i nie wydał postanowienia umożliwiającego sprawdzenie okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Niewątpliwie uzupełnienie materiału sprawy przez ustalenie tych wszystkich okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.), nie zaś jedynie dodatkowego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Organ nie naruszył więc przepisu art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji kasacyjnej. Nie naruszył tego przepisu również dlatego, że nie zawarł w decyzji żadnych wskazań czy ocen materialnoprawnych mogących sugerować kierunek rozstrzygania sprawy, a jedynie nakazał zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. stosowanie przepisów prawa budowlanego i procedury administracyjnej w sposób prawidłowy, przez wyczerpujące wyjaśnienie i rozważenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które wskazał. Wydanie decyzji merytorycznej, co postulowali skarżący, naruszałoby w nin. sprawie zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Skoro bowiem organ I instancji nie ustalił w przeważającej części istotnych okoliczności sprawy i nie rozważył okoliczności zasygnalizowanej jedynie jako podstawa decyzji odmownej, to orzekanie merytoryczne przez organ odwoławczy było wykluczone, gdyż oznaczałoby wyjaśnienie i rozstrzyganie sprawy od początku jedynie przez ten organ, co jest niedopuszczalne. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.