III SA/Kr 1363/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. P. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 2 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 2 października 2006 r. znak [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], po rozpatrzeniu odwołania I. B. i J. B., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany konfiguracji i powierzchni w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina Klucze co do działek 1 i 2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 2 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. J. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. wniósł o sprostowanie zapisów w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów dotyczącej działki 1 położonej w [...] i przywrócenie ich zgodnie ze szkicem Nr [...] z dnia 30 lipca 1958 r. Podnosił, że w obecnej ewidencji kształt i granice tej działki oraz sąsiedniej działki 2 są odmienne od dokumentów źródłowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta Powiatu [...] odmówił wprowadzenia zmiany przedmiotowej w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na zmianie konfiguracji działek 1 i 2 oraz powierzchni działki 1. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji dokonał opisu i analizy zebranego w sprawie materiału oraz wyników rozprawy przeprowadzonej w dniu 3 marca 2006 r. z udziałem stron. Starosta ustalił, że aktem własności ziemi Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] .IV.1975 r. stwierdzono, że J. B. i jego matka I. B. stali się właścicielami nieruchomości rolnej wraz z domem, stodołą, szopą i oborą obejmującej m.in. działkę Nr 1. Dla działki tej przyjęta została powierzchnia 0,0670 ha. Odpowiadała ona powierzchni przyjętej do pozycji 22 rejestru gruntów założonego w 1964 r. zgodnie ze stanem posiadania I. B. i została ujawniona w roku 1975 r. w operacie ewidencji gruntów. Z kolei aktem własności ziemi Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 10.V.1975 r., stwierdzono nabycie przez J. K. nieruchomości rolnej wraz z domem mieszkalnym i oborą obejmującej m.in. działkę Nr 2. Dla działki tej przyjęta została powierzchnia 0,0970 ha. Odpowiadała ona powierzchni przyjętej w pozycji rejestrowej 125 założonego w 1964 r. rejestru gruntów zgodnie ze stanem posiadania M. K., dla której w akcie własności ziemi stwierdzono nabycie prawa dożywocia. I ten stan powierzchni został w 1975 r. ujawniony w operacie ewidencji gruntów. J. K. umową notarialną z [...] .07.2003 r. działkę 2 o pow. 0,0970 ha sprzedał małżonkom I. i B. P.. Dla nieruchomości tej założono księgę wieczystą [...]. Powierzchnia działki w opisie nieruchomości odpowiada powierzchni z operatu ewidencji gruntów niezmienionej od 1964 r. Opis działki w księdze wieczystej na mapie zgodny jest z mapą analogową sporządzoną w 1958 r. Ustalił organ I instancji, że zarówno w dokumentacji uwłaszczeniowej w posiadaniu gminy Klucze jak i w powiatowym zasobie geodezyjno kartograficznym brak jest załączników kartograficznych do uwłaszczenia a w zasobie nadto załączników opisowych. Ustalił dalej Starosta, że w 1958 podczas zakładania ewidencji gruntów dla obrębu [...] został dokonany pomiar stanu posiadania na gruncie, z którego sporządzone zostały szkice pomiarowe, w tym Nr 61, 62, 63, 64 przedstawiające konfigurację działek 1 i 2, oraz sporządzony został w 1958 r. pierworys mapy ewidencyjnej k.m. 7. W operacie założenia ewidencji Nr [...] znajdują się dzienniki obliczenia powierzchni działek z roku 1958/59 i z roku 1963. W latach 1958/59 działkom, w tym działkom 1 i 2 przypisywano powierzchnię, którą następnie zmieniono. Pierwotną powierzchnię 0,1010 ha przypisaną działce 1 zmieniono na 0,0670 ha, a ujawniona dla działki2 powierzchnia 0,0710 ha została zmieniona na 0,0970 ha. W obliczeniach powierzchni dla działek z 1963 r. przyjęto dla działki 1 pow. 0,0670 ha, dla działki 2 0,0970 ha i te powierzchnie wprowadzono do rejestru gruntów. W sprawozdaniu technicznym z tego operatu zaznaczono, że w trakcie okazania ustalonego stanu posiadania stwierdzono zmiany stanu użytkowania szeregu działek i zmiany wynikające z wykopania rowów melioracyjnych. Szkic pomiarowy Nr 62 z 30.08.1958 r. przedstawia przebieg granic działek 1 i 2 od strony północnej. Zaznaczona jest na nim stodoła z tzw. "przehaczeniami" do obu działek, przy czym sporny pas gruntu, oznaczony jest na szkicu Nr 62. Na pierworysie mapy ewidencyjnej z 1958 r. k.m. 7 obszar wraz z budynkiem pomiędzy drogą publiczną a działkami 3 i 4 nie jest już oznaczony żadnymi numerami ewidencyjnymi i brak jednoznacznego przyporządkowania tego obszaru do działki 1 bądź działki 2. Według Starosty konfiguracja działek 1 i 2 przedstawiona na pierworysie mapy ewidencyjnej z 1958 r. nie ulegała zmianie. Organ I instancji wskazał, że na poparcie swoich twierdzeń o niezgodności mapy ewidencyjnej, ze stanem władania oznaczonym szkicem Nr 62, I. i J. B. przedłożyli opis i mapę działki 1 o pow. 670 mkw wykonaną przez H. B. potwierdzoną przez Kierownika Działu Pomiarów i Usług Geodezyjnych Oddziału w [...] Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] , wykonaną z zastrzeżeniem, że służy wyłącznie do celów budowlanych, oraz że nie może służyć za podstawę do działań prawnych. Na mapie tej działka 1 w swej konfiguracji od strony północnej przylega do drogi gminnej – działki 6, a od południowej do ulicy [...] . Ustalił organ, że dokument ten nie jest potwierdzony co do zgodności z ewidencją gruntów. Podkreślono, że zarazem I. B. jak i J. B. kwestionowali przypisaną w aktach własności ziemi powierzchnię działek 1 i 2, oraz podnosili, że akty własności ziemi określały zabudowania przynależne do nieruchomości. Zdaniem organów z aktów własności ziemi wynikało, że na tych działkach znajdowały się dwa domy mieszkalne, jedna stodoła, szopa i dwie obory, natomiast z wcześniejszych szkiców pomiarowych Nr 61-64 z założenia ewidencji wynika, że znajdują się na nich trzy stodoły i dwa budynki mieszkalne. Zaznaczył organ, że obecni właściciele działki 2 I. i B. małż. P. podnosili, że zbywca nieruchomości okazał im granice działki, która od północy sąsiadowała z drogą publiczną. Ustalając, iż przedmiotowe działki nie były przedmiotem rozgraniczenia, Starosta odmówił wprowadzenia żądanej zmiany stojąc na stanowisku, że nie zostały przedstawione przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego dokumenty lub orzeczenia sądowe czy decyzje, które mogły by stanowić podstawę do wprowadzenia w ewidencji zmian co do powierzchni i konfiguracji działek 1 i 2. Zdaniem organu u podłoża sprawy leży spór graniczny, który nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu ewidencyjnym. W odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez pełnomocnika I. B. i J. B. zarzucono, że postępowanie było niedokładne, nie uwzględniające równorzędnych interesów stron i wskazano na szereg nieścisłości i niedokładności w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem odwołania, bezpodstawnie przyjęto sporny charakter własności stodoły i twierdzi się, że "uzasadnienie podaje pod wątpliwość zapisy karty mapy 7, która wraz z zapisami jedynych dokumentów źródłowych polowych szkiców Nr 61-64 określających stan władania zgodna jest z wnioskiem", oraz że decyzję wydano przy toczącym się postępowaniu "wznawiającym granice przedmiotowych działek". Podejmując oparte na przepisie art. 138 § 2 kpa rozstrzygnięcie organ odwoławczy przypomniał, że według treści złożonego przez J. B. w lutym 2006 r. wniosku, już w listopadzie 2005 r. stwierdził on, że kształt i granice działek 1 i 2 na mapie ewidencyjnej z opracowania informatycznego zostały zmienione w stosunku do materiałów źródłowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zajął stanowisko, że materiały wchodzące w skład operatu ewidencji gruntów, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...] w związku z założeniem w 1965 r. dla obrębu [...] operatu ewidencji, stanowią materiał źródłowy. Wskazano, że przebieg granic ustalonych m.in. dla działek 1 i 2 z pomiaru bezpośredniego obrazują szkice polowe Nr 61 do 64, a także pierworys i matryca mapy ewidencyjnej KM 7. W świetle tych dokumentów działka 1 sięga od ul. [...] do drogi gminnej i sąsiaduje z działkami 5, 3, 6-droga, 4, 2, 7 i 8-ul. [...] . Natomiast działka 2 graniczy z działkami 1, 4, 9,7. Wskazano dalej, że objęta awz [...] nieruchomość o łącznej powierzchni 4,827 ha zawierająca m.in. działkę Nr 1 obejmowała w całości zabudowania w postaci domu, stodoły, szopy, obory. Natomiast objęta awz [...] nieruchomość o pow. łącznej 3,481 ha zawierająca m.in. działkę 2 obejmowała w całości dom i oborę. W akcie notarialnym, którym J. K. zbywał działkę 2 na rzecz I. i B. małż. P. stwierdzono, że ta działka zabudowana jest walącym się domem mieszkalnym. Ustalił organ odwoławczy, że opis i mapa działki 2 złożona do akt księgi wieczystej [...] założonej dla tej działki, przedstawia konfigurację działki zgodną z dokumentami źródłowymi: szkicami polowymi, oraz pierworysem i matrycą analogowej mapy ewidencyjnej. Wskazano, że przy zakupie tej działki nie dokonano wznowienia punktów i znaków granicznych, określających jednoznaczny przebieg granic działki 2, a tym samym nie zweryfikowano jej powierzchni obliczonej wówczas metodą graficzną, a wykazanej w awz i zarejestrowanej w rejestrze gruntów (a wcześniej zmienianą w dzienniku obliczeń co do działek 1 i 2). Ustalił organ odwoławczy dalej, że przebieg granic działek 1 i 2 na mapie ewidencji gruntów i budynków według opracowania informatycznego jest odmienny niż przedstawiony na dokumentach źródłowych. Na mapie z opracowania informatycznego działka 1 objęta awz [...] o pow. 0,0670 ha przyjętej w rejestrze, graniczy tylko z działkami Nr 5, 3, 2, 7, 8-ul.[...], a nie graniczy już z działkami 4 i 6-droga. Natomiast działka 2 o pow. 0,0970 ha, ujawniona w KW [...] graniczy z działkami Nr 1, 3, 6-droga, 4, 9, 7, przy czym według materiałów źródłowych nie powinna graniczyć z działkami 3, 6-droga i 4. Ta rozbieżność zdaniem organu odwoławczego, uzasadnia zarzuty odwołania. Przywołując przepis § 44 pkt. 2 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ zajął stanowisko, że obciążający Starostę obowiązek dbałości o utrzymywanie operatu ewidencji w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu materiałami źródłowymi, obejmuje także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać wnikliwej analizy dowodów, oraz dla weryfikacji materiałów źródłowych winien dokonać oględzin na gruncie działek 1 i 2 z udziałem stron i sąsiadów, mając na uwadze przepisy art. 7 i 77 kpa, oraz wyrażoną w art. 80 kpa zasadę, iż przyjęcie okoliczności za udowodnioną musi być oparte na ocenie całokształtu materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli I. i B. małż. P.. Nie formułując wniosków procesowych skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji odmawiająca dokonania zmian w ewidencji była słuszna, gdyż zmian można było dochodzić w drodze rozgraniczenia decyzją lub orzeczeniem sądu powszechnego, albo w drodze aktu ugody przed geodetą. Zdaniem skarżących brak jest podstaw prawnych do dokonania zmian, a tym samym rozpatrywanie sprawy jest bezzasadne. Skarżący podnosili, że podniesione w odwołaniu I. B. i J. B. od decyzji organu I instancji sprzeczności zawarte w uzasadnieniu decyzji "nie są do końca zgodne z prawdą". W szczególności zaprzeczyli by toczyło się postępowanie "o wznowienie granic". Wskazali natomiast, że z wniosku J. B. toczyło się postępowanie w sprawie sfałszowania dokumentów związanych z nabyciem działki 2, prawomocnie zakończone. Podnieśli dalej, że stan własności wyznaczają akty własności ziemi i stan posiadania, którego nie kwestionowano. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenie, że w opracowaniu informatycznym mapy błędnie – względem materiału źródłowego – przedstawiono przebieg granic działek 1 i 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisem art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Oznacza to, że jako organ właściwy merytorycznie do rozpatrzenia odwołania (art. 127 § 2 kpa), zgodnie z przepisem art. 138 § 2, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozpoznanie skargi, na płaszczyźnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na plan pierwszy wysuwa zatem kwestię, czy podjęcie rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 2 kpa było uzasadnione. Stan akt sprawy potwierdza zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, co skargę czyni bezzasadną. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Sąd podziela. Należy zaakcentować, iż aktualny stan prawny nieruchomości obrazują akty własności ziemi i dokonane na ich podstawie ewentualne wpisy do ksiąg wieczystych. Dokumenty te zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 z późn.zm.), miały charakter decyzji i stwierdzały nabycie określonych w nich nieruchomości z mocy prawa według stanu istniejącego w dniu 4 listopada 1971 r. Istniejący na tę datę stan co do opisu działek 1 i 2 stanowi punkt odniesienia dla oceny czy zachodzi sprzeczność pomiędzy obowiązującą mapą ewidencyjną a kartograficznym materiałem źródłowym. Wynikająca z definicji ewidencji gruntów (art. 2 ust. 8) oraz z przepisu § 44 pkt. 2 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 38 poz. 454) zasada utrzymywania operatu ewidencji w stanie aktualności, sprzeciwia się wprowadzeniu zmian nieaktualnych tzn. nie znajdujących oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że materiały źródłowe powstałe przed wydaniem aktów własności ziemi, winny służyć odtworzeniu opisu działek objętych tymi aktami, a nie mogą służyć do ewentualnej korekty, czy zmian przedmiotu uwłaszczenia. Od 1 stycznia 1992 r., stosownie do przepisu art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn.zm.), wyłączona bowiem została możliwość stosowania nawet postępowań nadzwyczajnych co do decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Tym bardziej nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed organami ewidencji gruntów korygowanie tytułów własności. Czym innym jest natomiast aktualizowanie ewidencji, przez wprowadzanie zmian usuwających ewentualne błędy, jeśli wprowadzone zmiany są zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości (ewidencji gruntów). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że akt własności ziemi [...], obejmujący m.in. działkę 1 wskazuje karty map am.in.k. 7, na których opisano działki. Również akt własności ziemi [...] , co do działki 2 wskazuje kartę mapy 7. W sprawie brak próby ustalenia do jakich map odwołują się akty i jak przedstawiona jest na tych mapach wzajemna konfiguracja działek. Dopiero zatem uzupełnienie materiału dowodowego i ponowna ocena jego całokształtu powinna organom ewidencji dać podstawę do ustalenia, czy istnieje wzajemna sprzeczność w opisie będących przedmiotem odrębnej własności działek 1 i 2, czy powstanie tej sprzeczności jest następstwem dających się wskazać błędów czy niedokładności przy wprowadzaniu zmian ewidencyjnych i zakładaniu mapy ewidencyjnej. W przypadku ustalenia, że w opisach konfiguracja działek jest wzajemnie sprzeczna winny organy rozważyć czy usunięcie tej rozbieżności jest możliwe w ramach aktualizacji operatu ewidencji w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję, czy też usunięcie tej sprzeczności nastąpić może tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sporu o zasięg prawa własności. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).