II SA/Łd 214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w B. z dnia [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Wójt Gminy w B., działając na podstawie art. 7, art. 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 102 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy 2006 roku, odmówił H. O. przyznania pomocy w postaci jednorazowego zasiłku celowego z tytułu szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jednym z warunków ubiegania się o pomoc społeczną jest poniesienie szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym w wysokości powyżej 30%, który to warunek nie został spełniony, gdyż straty w uprawach rolnych w gospodarstwie wnioskodawczyni wyniosły 12,99%. H. O. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż w skład jej gospodarstwa rolnego wchodzą grunty rolne położone na terenie trzech gmin: N., W. i B., przy czym część gruntów jest dzierżawiona. Z uwagi na fakt, iż wniosek o przyznanie pomocy z tytułu łagodzenia skutków suszy strona mogła zgłosić jedynie w gminie, w której znajduje się jej miejsce zamieszkania, pod uwagę powinno się wziąć jedynie areał z tej gminy, czyli 9,29 ha, nie zaś z całego gospodarstwa rolnego, tj. 30 ha. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w motywach orzeczenia, iż stosownie do treści § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U.Nr 155, poz. 1109), pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, a w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż na gruncie ustawy o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem grunty rolne położone w kilku gminach stanowią jedno gospodarstwo rolne. Organ odwoławczy podkreślił również, iż strona nie składała wniosków o oszacowanie strat w uprawach rolnych na terenie innych gmin, lecz jedynie w gminie B., dlatego też brak protokołów szacowania szkód w uprawach rolnych przez komisję z terenu gminy W. i N. Organ nie ma zatem prawnych możliwości uwzględnienia innych upraw, niż te które zostały ujęte w protokole. Przy wyliczaniu 30% wskaźnika należy wziąć bowiem pod uwagę zarówno powierzchnię upraw, na których wystąpiły szkody oraz poziom szkód w tych uprawach, jak również łączną powierzchnię gospodarstwa rolnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. O. opisała sposób, w jakim odbyło się sporządzenie protokołu i oświadczyła, iż prawdą jest, że nie składała w innych gminach wniosków o przyznanie zasiłku celowego. Do protokołu szacowania strat podała wprawdzie całą powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego, jednakże skoro szacowaniu podlegały straty na gruntach położnych na terenie gminy B., to również do wyliczeń średniej wysokości szkód powinna zostać przyjęta jedynie powierzchnia gruntów położonych w gminie B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż ten, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U.Nr 155, poz. 1109) wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Stosownie bowiem do art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu pomocy z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. I tak, zgodnie z przepisem § 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U.Nr 16, poz. 82 z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Jak wynika z brzmienia przepisów § 2 rozporządzenia, aby skorzystać z programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy spełnione muszą być łącznie obie z wymienionych przesłanek, tj. niespełnienie choćby jednej z przesłanek wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia w gospodarstwie rolnym H. O. średniej wysokości szkód w uprawach rolnych. Przede wszystkim należy zauważyć, iż jak wynika z protokołu szacowania strat, sporządzonego przez Komisję Gminną w B. w dniu 2 sierpnia 2006 roku, powierzchnia dotknięta klęską żywiołową stanowi 29%. Przy sporządzaniu protokołu pod uwagę wzięto powierzchnię gospodarstwa ogółem – 31 ha, powierzchnię użytków rolnych – 30 ha oraz powierzchnię dotkniętą klęską suszy – 8,8 ha. Wśród upraw podlegających oszacowaniu wskazano pszenicę, kukurydzę, ziemniaki, buraki cukrowe i mieszankę zbożową. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, H. O. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 31 ha, w skład którego wchodzą grunty rolne położone na terenie trzech gmin: B., W. i N. Część gruntów rolnych położona jest na terenie gminy B., gdzie skarżąca posiada również miejsce zamieszkania. Protokół szacowania strat sporządzony w dniu 2 sierpnia 2006 roku obejmował jedynie uprawy na gruntach rolnych położone na terenie gminy B. Oznacza to, iż pozostała część gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie została poddana wizji, a ewentualne straty nie zostały oszacowane. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy nakazuje ustalenie wysokości szkód wywołanych suszą oraz upraw rolnych w gospodarstwie rolnym, przyjmując pojęcie gospodarstwa rolnego wykształcone na gruncie ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku Nr 136, poz. 969 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej, niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Ustawa o podatku rolnym nie wymaga dla uznania gruntów rolnych za integralną część gospodarstwa rolnego, aby grunty te miały charakter zwarty, zatem ich położenie na terenach kilku gmin nie pozbawia ich charakteru części gospodarstwa rolnego. Stosownie do przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy wniosek o udzielenie pomocy składa się w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc z tytułu łagodzenia skutków suszy. Postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy prowadzi natomiast, zgodnie z przepisem ust. 2 § 4 rozporządzenia, kierownik ośrodka pomocy społecznej, który ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. W ocenie Sądu powyższy przepis nakłada na kierownika ośrodka pomocy społecznej obowiązek uwzględnienia wysokości szkód na terenie całego gospodarstwa rolnego, niezależnie od tego, na terenie ilu gmin położone są grunty wnioskodawcy. Organ odwoławczy stwierdził, iż brak oszacowania szkód w uprawach rolnych przez komisje z terenu gminy W. i N. uniemożliwia uwzględnienie szkód w uprawach innych, niż te objęte protokołem z dnia 2 sierpnia 2006 roku. Organ administracji publicznej zarzucił skarżącej, iż nie składała wniosków o zasiłek celowy i oszacowanie strat w gminie W. i N., na skutek czego brak jest protokołów oszacowania szkód na gruntach rolnych położonych na terenie tych gmin. W tym miejscu wypada jednak wskazać na treść powoływanego już wcześniej § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Z przepisu tego wynika bezspornie, że wniosek o udzielenie pomocy składa się w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc, co oznacza, że mimo posiadania gruntów rolnych na terenie trzech gmin, za wystarczające należy uznać złożenie przez H. O. wyłącznie jednego wniosku w gminie, w której zamieszkuje. Skarżąca nie miała natomiast obowiązku składania wniosków w pozostałych gminach. Podkreślić zatem należy, iż organy administracji publicznej nie mogą wywodzić negatywnych skutków prawnych z faktu niedokonania przez skarżącą czynności, do której nie była ona zobowiązana ani uprawniona na podstawie obowiązujących przepisów. Podnosząc zarzut niezłożenia wniosków w innych gminach organ administracji narusza zatem przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Nie ulega ponadto wątpliwości, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy nakazują kierownikowi ośrodka pomocy społecznej ustalanie średniej wysokości szkód w uprawach rolnych w oparciu o protokół szacowania szkód. Nie oznacza to jednak, iż wyłączeniu ulega obowiązek zastosowania przez ten podmiot przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 kpa. W świetle tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, brak oszacowania strat spowodowanych suszą w uprawach na gruntach w gminie W. i N. nie skutkuje, jak twierdzi organ II instancji, brakiem prawnych możliwości uwzględnienia szkód w innych uprawach, lecz obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne do zgromadzenia dowodów, które dadzą podstawę do wyczerpującej oceny faktycznych strat poniesionych przez rolnika. Abstrahując od powyższego Sąd stwierdził, iż dokonując wyliczenia średniej wysokości szkód w uprawach rolnych organy orzekające w sposób nieuzasadniony odniosły się do całej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym, tj. 30 ha. Z uzasadnienia rozstrzygnięć ani z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że uprawy rolne znajdują się na całej powierzchni gruntów zaklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż przy wyliczaniu 30% wskaźnika szkód należy wziąć pod uwagę powierzchnię upraw, na których wystąpiły szkody oraz poziom szkód w tych uprawach, jak również łączną powierzchnię gospodarstwa rolnego. Należy zauważyć, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego odgrywa decydujące znaczenie jedynie dla rozstrzygnięcia, czy uprawy są prowadzone w ramach gospodarstwa rolnego oraz ustalenia wysokości kwoty przysługującego świadczenia. Natomiast dla ustalenia wysokości szkód należy pod uwagę, w ocenie Sądu, wziąć powierzchnię upraw rolnych, nie zaś powierzchnię użytków rolnych, wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że na części gruntów rolnych nie będzie prowadzona żadna uprawa, a wówczas część ta powinna zostać wyłączona z ogólnej powierzchni, do której odnieść trzeba wartość szkód. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "uprawy rolne" należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi jako środka produkcji (por. uchwała SN z dnia 14 kwietnia 1994 r. IIICZP 46/94 OSNC 1994/10/191). Powyższe oznacza, że pojęcia: "uprawy rolne" i "użytki rolne" nie są tożsame. Tym samym niewyjaśnienie kwestii wielkości powierzchni użytków rolnych zajętych pod uprawy rolne i utożsamianie powierzchni użytków rolnych figurującej w ewidencji gruntów rolnych z powierzchnią upraw rolnych doprowadziło do naruszenia przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej I, jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien, co do zasady po ustaleniu ogólnej powierzchni upraw rolnych wyliczyć wysokość szkód we wszystkich uprawach, gdyż część upraw nie była przedmiotem szacowania przez komisję. Gdyby jednak miarodajne oszacowanie szkód nie było możliwe, to biorąc pod uwagę, fakt, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewątpliwego zaniechania, jakie miało miejsce po stronie organów administracji publicznej, tj. braku oszacowania strat w części gospodarstwa rolnego, organ administracji wyliczając ponownie wysokość strat powinien za punkt odniesienia przyjąć dane dotyczące stwierdzonych szkód jedynie w uprawach rolnych tej części gospodarstwa, która objęta została protokołem szacowania strat. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.