I OSK 1647/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1230/06 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 1230/06, uwzględniając skargę T. G., uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia oraz własną ocenę ich legalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją wydaną w wyniku wszczęcia postępowania z urzędu w dniu [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. o przyznaniu T. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem T. G. w okresie od dnia [...] września 2005 r. do [...] sierpnia 2006 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W decyzji z dnia [...] organ powołał się na przedłożone przez stronę orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem na stałe, niepodjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej − co pozwalało na zastosowanie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) i przyznanie świadczenia. Stwierdzając nieważność wspomnianej decyzji SKO stwierdziło, że syn strony na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w G. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] na stałe z koniecznością stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jego samodzielnej egzystencji i koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie organu nadzorczego wskazania te nie mają wpływu na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Sąd zaliczył T. G. tylko do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a świadczenie to przysługuje jedynie w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez SKO w dniu [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła T. G., domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podała, że sama musi opiekować się synem i w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia. SKO wniosło o oddalenie skargi. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] sygn. akt [...] zaliczającego syna skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] na stałe. Jednocześnie Sąd ten stwierdził konieczność stałej opieki nad jej synem − innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej jego egzystencji, jak również konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zapis ten w ocenie WSA spełnia dyspozycję powołanego powyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza okoliczność, że istnieje konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna jej syna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Takie rozumienie omawianego przepisu nawiązuje do utrwalonej w orzecznictwie sądowym interpretacji obowiązującego wcześniej art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) w związku z art. 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.). Przepis ten wskazywał analogiczne przesłanki, a ich spełnienie warunkowało przyznanie zasiłku stałego, który zastąpiony został przedmiotowym świadczeniem (wyrok NSA z 3 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1698/03 i WSA z 5 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 2836/03). Sąd I instancji odwołał się do definicji określonej w art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ilekroć więc w tej ustawie jest mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, oznacza to niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (lit. a/) bądź całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lit. b/), bądź posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów (lit. c/). Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że celem ustawodawcy było objęcie tym pojęciem (umiarkowanego stopnia niepełnosprawności) każdej całkowitej niezdolności do pracy, wskazanej w powołanym przepisie art. 3 pkt 20 lit. a/−c/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od trybu i formy orzekania o niej. W świetle cytowanego wyroku Sądu Rejonowego oznacza to, że zachodzi niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu art. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 powołanej już wcześniej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wraz ze wskazaniami konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień jego opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 tej samej ustawy). Takie rozumienie omawianych przepisów nawiązuje do treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 20 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym powołany wyrok Sądu Rejonowego w G. spełnia dyspozycję tego przepisu i wywołuje takie same skutki, jak ostateczne orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Sąd zwrócił również uwagę na to, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od niepełnosprawności i terminu jej istnienia. Jeżeli więc syn skarżącej uzyskał korzystny dla niego i przywołany wcześniej wyrok, to zachowana być powinna ciągłość (kontynuacja) w pobieraniu tego zasiłku od dnia wniesienia wniosku przez skarżącą. W konsekwencji przyjęcia tego stanowiska WSA uznał, iż organy naruszyły przepisy prawa materialnego, nieprawidłowo oceniły stan faktyczny i uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. reprezentowane przez radcę prawnego A. O. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniami: konieczności stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono przebieg dotychczasowego postępowania, prezentując stanowisko organu nadzorczego zajęte w zaskarżonych decyzjach. Odnosząc się do wskazanego przez Sąd I instancji przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej organ zaznacza, iż zasiłek stały (który został zastąpiony przedmiotowym świadczeniem) przysługiwał osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekraczał półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko miało orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub miało orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Tak więc na podstawie tego przepisu zasiłek stały przysługiwał osobie niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli: 1) dziecko miało orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub 2) miało orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, przysługuje matce, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się: 1) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji 2) albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc ww. przepisy odmiennie kształtują uprawnienie ewentualnego wnioskodawcy do żądanego świadczenia. Powołany wyżej art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidywał, że zasiłek stały przysługiwał osobie niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli spełniała pozostałe przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. jeżeli dziecko miało orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami lub miało orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Obowiązujący obecnie przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, jeżeli spełnia pozostałe przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę, że w przepisie tym został użyty spójnik "albo" należy uznać, iż mamy do czynienia z alternatywą rozłączną czyli że przepis ten określa dwie odrębne sytuacje, od zaistnienia których zależy przyznanie prawa do tego świadczenia. Dziecko, którym wnioskodawca się opiekuje, musi legitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności (które stosownie do art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest wydawane dzieciom, które nie ukończyły 16 roku życia) łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, słuszność stanowiska Kolegium potwierdza przepis art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17. Jak organ odwoławczy zaznaczył w wydanych przez siebie decyzjach, z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia [...] wynika, iż strona była uprawniona do zasiłku stałego na syna T. G. do dnia [...] kwietnia 2004 r., jednakże na podstawie tego (przejściowego) przepisu świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane jedynie do dnia 31 sierpnia 2005 r. Jak wynika z akt sprawy − i co jest obecnie bezsporne − syn strony, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od [...] na stałe. Jednocześnie Sąd stwierdził konieczność stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium podtrzymuje swoje stanowisko, iż powyższe wskazania Sądu nie mają wpływu na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Sąd Rejonowy w G. zaliczył syna strony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z ww. przepisem przysługuje jedynie w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, które ukończyło 16 rok życia, gdy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. związany jest jej granicami. Oznacza to, że sąd odwoławczy nie rozpoznaje sprawy ponownie, lecz jedynie bada zasadność wskazanej w środku zaskarżenia podstawy kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego oznacza, iż nie podważa ona ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego. Dla podważenia ustaleń Sądu I instancji koniecznym było powołanie podstawy naruszenia przepisów postępowania, wskazanie naruszonych przez Sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż kontrola instancyjna obejmuje tylko prawidłowość zastosowania przez sąd przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony zarzut za niezasadny. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sygn. akt [...] zaliczający syna skarżącej T. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] na stałe, stwierdzający równocześnie konieczność stałej opieki nad synem innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jego samodzielnej egzystencji, jak również konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, dawał podstawę do zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rodzicom lub opiekunom dziecka z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie ustalony wyrokiem Sadu Rejonowego z dnia [...] stopień niepełnosprawności oraz zawarte w nim wskazania spełniają pierwszy z warunków wymienionych w tym przepisie. Nie jest zatem konieczne − jak przyjął to organ nadzoru − posiadanie orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Ocenie dokonanej przez Sąd I instancji z uwzględnieniem przepisu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie można więc postawić zarzutu naruszenia prawa. Na podkreślenie zasługuje także i to, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzorczym. Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarczy zwykłe naruszenie prawa, lecz musi mieć ono charakter rażącego naruszenia prawa. Jest oczywistym, iż w powyższej sprawie przesłanka ta nie miała miejsca. Z powyższych względów wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uchylił wadliwe decyzje wydane przez Kolegium w postępowaniu nadzorczym, nie można przypisać zarzutu naruszenia prawa, zaś skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.