II SAB/Wr 9/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...] w J.-L. I. zobowiązuje D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do wydania w terminie 30 dni decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zawiadomił skarżącą, w związku z jej skargą z dnia [...], że skargę zakwalifikował jako żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni w budynku przy ul. G. [...] w J.-L. Według końcowego zdania tego pisma "W związku z powyższym w tutejszym inspektoracie zostało wszczęte stosowne postępowanie w sprawie". Pismem z dnia [...] organ ten zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie akt sprawy. W odpowiedzi nadesłano jedynie decyzje o pozwoleniu na budowę kotłowni i pozwoleniu na jej użytkowanie, z których wynikało w szczególności, że skarżąca nie została wymieniona wśród stron tych postępowań, zaś jako strony oznaczono oprócz inwestora m.in. Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko Własnościową w J.-L. Wyjaśniono, że akta zostały przekazane do D. Urzędu Wojewódzkiego. Pismem z dnia [...] organ zawiadomił skarżącą, że podejmie czynności w sprawie niezwłocznie po zakończeniu postępowania przed Wojewodą D. W piśmie do organu z dnia [...] skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, więc nie powinno być przeszkód do uzyskania akt odrębnej sprawy o pozwolenie na użytkowanie. Pismem z dnia [...] organ zawiadomił skarżącą, że nie może rozpoznać złożonego przez nią wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z uwagi na brak akt sprawy i niewszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę skarżącej dot. postępowania organu. Pismem z dnia [...] Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] Pismem z dnia [...] organ zawiadomił RPO, że postępowanie w tej sprawie zostanie przeprowadzone niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych, znajdujących się w sądzie administracyjnym. Do akt przekazanych do tut. Sądu w nin. sprawie dołączono ponadto kserokopię prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. oddalającego skargę inwestora na decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę kotłowni. Według uzasadnienia tego wyroku skarżąca była stroną postępowania, gdyż posiada spółdzielcze własnościowe mieszkanie usytuowane nad kotłownią i przylegające do ściany szczytowej, do której dobudowano komin oraz twierdziła, że kotłownia emituje uciążliwy hałas. Podstawą stwierdzenia nieważności było nieuzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Dołączono ponadto pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego do skarżącej z dnia [...] odmawiające uwzględnienia zgłoszonego przez nią zarzutu bezczynności organu i informujące, że organem właściwym do wznowienia postępowania byłby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego złożonej w dniu [...] na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji unieważniającej pozwolenie na użytkowanie kotłowni, skarżąca na podstawie art. 149 p.p.s.a. wniosła o jego zobowiązanie do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni. W uzasadnieniu twierdziła, że zgodnie z pismem z dnia [...] organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do tej pory nie wydał decyzji i to pomimo uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, ponadto zaś posiadanie akt administracyjnych przez inny organ lub sąd administracyjny nie usprawiedliwia bezczynności. W uzupełnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] złożyła zażalenie na bezczynność, którego odpis dołączyła, ponadto dołączyła pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sformułowane jako "odpowiedź na skargę" z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ twierdził, że do tej pory wszczęcie postępowanie nie jest możliwe z uwagi na niemożność uzyskania akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczyna się w dacie wszczęcia postępowania, zaś jego wstrzymanie następuje w szczególności w okresach opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W nin. sprawie organ prowadził obronę w zakresie obu tych zagadnień, bowiem zarówno twierdził, że wszczęcie postępowania jeszcze nie nastąpiło, jak też wszczęcie to, czy również jego przeprowadzenie było niemożliwe z uwagi na brak dostępu do akt administracyjnych sprawy. W tym zakresie należy stwierdzić, że oceny prawne Sądu w nin. sprawie podejmowane będą przy założeniu posiadania przez organ znajomości podstawowych norm prawnych wchodzących w rachubę w nin. sprawie oraz składania przez niego oświadczeń woli na zewnątrz w sposób przemyślany i odpowiedzialny. W dniu [...] organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Jak wiadomo, organ miał do wyboru zawiadomienie skarżącej o braku podstaw czy zamiaru lub możności podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia tego postępowania z urzędu lub sprowadzających się chociażby do sprawdzenia, czy skarżąca w sposób oczywisty nie jest stroną w tej sprawie. Należało przyjąć, że organ znając aktualne brzmienie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego (według brzmienia w Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 i obowiązującego od dnia 11.07.2003 r.), lecz mając do czynienia z badaniem decyzji z 2001 r. wydanej przy stosowaniu art. 59 w brzmieniu z Dz. U. z 2001 r. Nr 106, poz. 1126 nie dopatrzył się oczywistego braku przymiotu strony u skarżącej. O braku tej oczywistości mogą pośrednio przekonywać oceny prawne organu wyższego stopnia i sądu administracyjnego, dotyczące posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ocena, że skarżąca nie była stroną kolejnego postępowania, wymagałoby uzasadnienia, czyli wcześniejszego rozważenia tej kwestii. Nie było więc w nin. sprawie miejsca na rozważenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożony nie przez stronę, może wywołać wszczęcie tego postępowania. Wniosek złożony przez skarżącą wywołał bowiem wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...], skoro organ zawiadomił o tym skarżącą. W toku postępowania organ nie powołał się na żadną okoliczność prawnoprocesową, usprawiedliwiającą bezczynność. Bark dostępu do akt sprawy nie stanowił takiej okoliczności, jak bowiem trafnie podkreśliła skarżąca, akta sprawy pozwolenia na użytkowanie były zbędne dla organów i sądu badającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ powinien wyraźnie zaznaczyć, jakich akt administracyjnych żąda i dlaczego ich przesłanie powinno być możliwe niezależnie od toczącego się postępowania w innej sprawie. Organ nie powoływał się na potrzebę posiadania akt sprawy pozwolenia na budowę lub istnienie zależności pomiędzy własnym postępowaniem a rozstrzygnięciami w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Bezczynność organu, jak wynika z akt sprawy przekazanych sądowi, związana była z jego późniejszą, lecz dowolną oceną, jakoby wszczęcie postępowania nie nastąpiło, a nawet nie mogło nastąpić. Zwraca uwagę, że akta te nie zawierają wszystkich dokumentów powoływanych w pozostałych pismach w nich zawartych, a mogących mieć znaczenie dla oceny dopuszczalności lub zasadności skargi. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających rzeczywiście do uzyskania akt sprawy administracyjnej lub chociażby ich odpisów w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. należało zatem zobowiązać organ do wydania decyzji w określonym terminie. Jak wiadomo, według art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że o ile przy skardze organ nie dołączył do sądu akt administracyjnych i usprawiedliwiał własną bezczynność niemożnością uzyskania tych akt, to termin rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz tych akt (o ile organ dołączył inne akta, niż akta sprawy), które do skargi dołączył. Przepis art. 286 § 2 p.p.s.a. nie zmodyfikował utrwalonego w wykładni sądowej i doktrynalnej pojęcia bezczynności, którego elementem jest uznanie, że bieg terminu do załatwienia sprawy nie ulega wstrzymaniu w przypadku posiadania akt sprawy administracyjnej przez inny organ lub sąd, skoro możliwe jest zawsze uzyskanie wglądu do akt na określony okres i wykonanie ich kopii. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 149 oraz art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.