I SA/Wa 181/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi H. . na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], rozpatrzeniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1998 r. orzekającej o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie jako obręb K., ark. mapy [...], działki nr [...] i nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1998 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady płatnej A-2, prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie: obręb K., działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Pani H. W., zapisanej w KW nr [...]. Decyzją tą równocześnie ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 441.195,00 zł. Pismem z dnia [...] września 2003 r. H. W. zwróciła się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., w części pkt II, dotyczącej przyznania odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, zarzucając rażące naruszenie prawa, a Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z ustaleń organu wynika, że sposób określania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną na cele budowy autostrady nieruchomość został uregulowany w art. 32 ustawy o autostradach płatnych. Ma on charakter regulacji szczególnej w stosunku do ogólnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących kwestii ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej ustalonej wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Na podstawie zaś art. 32 ust. 3 w/w ustawy, w ten sposób ustalone odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odmienna wykładnia nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, publ.: OSNP 1995/24/297. Ponadto w wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2002r. sygn. akt I SA 1506/00, publ.: LEX nr 81968, Sąd wyraził pogląd, iż jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Skoro zatem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1998 r. ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie części przedmiotowej nieruchomości zastosowawszy art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, oznacza to, iż brak jest podstaw do uznania takiego działania za rażące naruszenie prawa. Późniejsza zmiana wykładni powołanego przepisu, w świetle przytoczonego orzecznictwa, nie ma bowiem cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. W., twierdząc, że zastosowana przez organ błędna wykładnia przepisu jest nie tylko sprzeczna z jego dosłownym brzmieniem, lecz także w sposób rażący narusza art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 37 ustawy o autostradach płatnych. Zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżąca domagała się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. w części pkt II dotyczącego przyznania odszkodowania za wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku H. W. z dnia [...] września 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1998 r. na podstawie art. 30 i 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady, prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność H. W., i przyznał właścicielce odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie, wypłacone jednorazowo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie. Należy tutaj zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.), odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej poprzedzającej wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., która odbyła się dnia [...] września 1998 r., rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] września 1998 r. ustalił wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanej według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, tj. [...] października 1996 r. na kwotę 350.274,00 zł, po waloryzacji 441.195,00 zł, która to kwota miała podlegać dalszej waloryzacji aż do dnia wypłaty odszkodowania. Na rozprawie wywłaszczeniowej skarżąca H.W. oświadczyła, że nie kwestionuje zasadności budowy autostrady jak również wysokości odszkodowania. W rozprawie wywłaszczeniowej uczestniczył rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy, zawiadomiony został również pełnomocnik H. W. będący radcą prawnym, lecz w rozprawie nie uczestniczył, ponieważ H. W. potwierdziła do protokołu rozprawy, że pełnomocnictwo zostało odwołane (k. 105). Prawidłowo organ uznał, że zgodnie z 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej ustalonej wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, a stosownie do art. 32 ust. 3 ustawy, w ten sposób ustalone odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organu, że odmienna, późniejsza, wykładnia przepisu prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 kpa, a zatem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja, są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.