II SA/Gd 662/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2006 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. i J. B. 500 (pięćset) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 23 maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, po wszczęciu postępowania w dniu 27 kwietnia 2005 r., nakazał skarżącym J. i J. B. złożenie wykonanego przez osobę uprawnioną i zaopiniowanego pozytywnie przez Konserwatora Zabytków Miasta orzeczenia technicznego stwierdzającego zgodność dokonanej wymiany okien w mieszkaniu nr 1 w S. przy ul. K. [...] z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz wykonanie ewentualnych zmian i przeróbek wynikających z tego orzeczenia technicznego w terminie do 30 września 2005 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że organ ustalił, iż skarżąca wymieniła w mieszkaniu nr 1 w 2002 r. pięć okien bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Nadto z uzasadnienia tego wynikało, iż organ ustalił, że cały zespół urbanistyczny S. jest wpisany do rejestru zabytków województwa pomorskiego decyzją z dnia 12 lutego 1979 r. nr [...] i z tego względu roboty budowlane, szczególnie te które mają wpływ na zmiany elewacji budynków i detali architektonicznych powinny być uzgadniane z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca J. B. w dniu 20 września 2005 r. złożyła w Urzędzie Powiatowego Nadzoru Budowlanego orzeczenie techniczne. W dniu 10 października 2005 r. skarżący zostali wezwani przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uzupełnienia w terminie 7 dni złożonego orzeczenia technicznego o pozytywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków, natomiast w dniu 11 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą, powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę stolarki okiennej PCV (pięciu okien) w mieszkaniu nr 1 przy ul. K. [...] w S. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, iż organ administracji uznał za negatywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie do dokonaj wymiany okien jego pismo z dnia 28 września 2005 r. znajdujące się w aktach sprawy. W tym samym dniu wpłynęło do Urzędu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo skarżącej z 10 października 2005 r., w którym prosiła ona o przedłużenie terminu do złożenia opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, uzasadniając to tym, że organ ten nie zdąży na czas wydać opinii. Decyzją z dnia 13 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany swojej decyzji z dnia 23 maja 2005 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, iż wniosek skarżącej z 10 października 2005 r. organ uznał za wniosek o zmianę decyzji z dnia 23 maja 2005 r. i postanowił go nie uwzględniać, gdyż termin wyznaczony tą decyzją upłynął w dniu 30 września 2005 r. oraz ponadto nie została przedłożona zgoda pozostałych stron na zmianę decyzji. Skarżąca J. B. od obu ostatnio wskazanych decyzji (z dnia 11 października i z dnia 13 października 2005 r.) wniosła odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie na decyzję z dnia 11 października 2005 r., decyzją z dnia 25 listopada 2005 r. decyzję tą uchylił i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Natomiast rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 13 października 2005 r., decyzją z dnia 25 listopada 2005 r. decyzję tą uchylił i umorzył postępowanie. Uzasadniając decyzję o uchyleniu decyzji z dnia 11 października 2005 r. i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy przede wszystkim uznał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonane przez skarżącą roboty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Ponadto organ ten uznał, że roboty te zostały wykonane w budynku objętym ochroną konserwatorską. Za podstawę uchylenia decyzji organ odwoławczy uznał zaś po pierwsze fakt, iż organ pierwszej instancji decyzję podjął przed upływem terminu wyznaczonego do uzupełnienia złożonego orzeczenia technicznego, po drugie nałożenie tylko obowiązku rozbiórki bez nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, po trzecie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2005 r. Poza rozpoznaniem wskazanych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 grudnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2005 r. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lutego 2006 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego nakazał skarżącym doprowadzenie mieszkania nr 1 przy ul. K. [...] w S. do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę stolarki okiennej PCV (pięciu okien: dwa od strony południowej, jedno od strony zachodniej i dwa od strony północnej) i zamontowanie w to miejsce okien drewnianych z zachowaniem uprzednio istniejących podziałów. Uzasadniając decyzję organ administracji publicznej ustalił, że skarżący w 2002 r. wymienili pięć drewnianych okien na okna z PCV bez wymaganego stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał, że wykonanie opisanych robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi potwierdza "zapis w dokumentacji projektowej", mianowicie złożonym przez skarżących orzeczeniu technicznym. Dalej organ stwierdził, że nie ma możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, gdyż budynek przy ul. K. [...] w S. pochodzi z 1930 r. i ujęty jest w ewidencji obiektów zabytkowych S. W tym miejscu Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wytyczne Konserwatora Zabytków Miasta zawarte w piśmie nr [...] w sprawie wymiany stolarki okiennej, według których w nowej stolarce okiennej należy zachować dotychczasowy podział okien. Wskazał też, że budynek ten położony jest na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 12 lutego 1979 r. nr [...], gdzie obowiązuje ścisła ochrona konserwatorska z priorytetem wymagań konserwatorskich. Stwierdził też, że w budynkach usytuowanych na terenach wpisanych do rejestru zabytków przy remontach stolarkę okienną należy odtworzyć z tego samego materiału. W związku z tym wskazał, że skoro okna, które wymieniono były drewniane, to obecnie też winny one być z tego materiału, a nie z PCV. Ponadto organ administracji publicznej powołał się na dwa pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków, jedno z dnia 28 września 2005 r. i drugie z dnia 4 listopada 2005 r. wskazując, iż Miejski Konserwator Zabytków zarówno negatywnie zaopiniował wymianę okien, jak i uznał, iż przy wymianie okien należy odtworzyć drewnianą stolarkę. Mając to na uwadze organ zdecydował o zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego o możliwości nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do poprzedniego stanu. Wyjaśniając sposób przywrócenia poprzedniego stanu obiektu budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał szczegółowo podziały okien, które mają być przywrócone. Przy czym przyjął, na podstawie twierdzeń skarżących, że jedno okno od strony południowej zostało wykonane od nowa jako drewniane bez podziałów na podstawie pozwolenia na budowę w 1985 r. i następnie wraz z pozostałymi wymienione na okna z PCV. To okno, jak wskazano w decyzji, skarżący winni wymienić na okno drewniane ale bez podziałów. Ponadto wskazał, że okna powinny wyglądem nawiązywać do drewnianych okien w lokalu nr 4, które, jak wskazał, nie zostały wymienione i są zgodne z dokumentacją fotograficzną, będącą w posiadaniu Miejskiego Konserwatora Zabytków, przedstawiającą wygląd budynku w 1993 r. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut twierdziła, że wymieniła okna w swym mieszkaniu jako ostatnia w całym budynku i wymieniając je dostosowała się do już wymienionych w innych mieszkaniach. Twierdziła, że wzięła także pod uwagę pozwolenie na budowę polegającą na zmianie lukarn w mieszkaniu nr 7. W związku z tym podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołuje się na zdjęcie z 1993 r., gdy tymczasem wydając w 2000 r. pozwolenie na zmianę lukarn w mieszkaniu nr 7 wykonano dokumentację fotograficzną, z której wynika, iż 90% mieszkań w budynku miało wymienione okna bez zachowania podziałów. Skarżąca podniosła przy tym, że już wówczas obowiązywały wytyczne Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie nr [...], na które Inspektor Nadzoru Budowlanego się powołuje. W końcu skarżąca zarzuciła, że tylko w stosunku do niej i jej męża zostały podjęte decyzje w związku z wymianą okien. Rozpoznając to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 kwietnia 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, iż organy administracji publicznej nie były konsekwentne w działaniach mających wpływ na zachowanie zabytkowych walorów budynku przy ul. K. [...]. Brak konsekwencji w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegał na tym, że decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, polegającą na ociepleniu i zmianie kolorystyki lukarn, który przewidywał pozostawienie okien bez zmian. Okna te jednakże (zdaniem organu odwoławczego, który powołał się na zdjęcia znajdujące się w aktach) stanowiły dysonans w pierwotnej historycznej formie przestrzennej budynku. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że w związku z wymianą okien w lokalach nr 3 i 6 nie podjęto żadnych działań. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 maja 2006 r., powołując się, tak jak poprzednio, na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, ponownie nakazał skarżącym rozbiórkę pięciu okien z PCV i zamontowanie w to miejsce okien drewnianych z ściśle określonymi podziałami, przy czym tak, jak w poprzedniej decyzji, również obecnie dopuszczono zamontowanie w ścianie południowej jednego okna bez podziałów. Uzasadniając decyzję, poza opisaniem poprzednio prowadzonego postępowania, wskazano, że pismem z dnia 8 maja 2006 r. wystąpiono do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii w kwestii możliwości pozostawienia stolarki okiennej wykonanej z PCV i z istniejącymi podziałami oraz o ustosunkowanie się do podniesionej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego kwestii braku harmonizacji okien w lukarnach z pierwotną formą budynku. Wskazano dalej, że odpowiadając na to pismo Konserwator Zabytków pismem z dnia 9 maja 2006 r. wyjaśnił, że lukarny zostały wybudowane kilkadziesiąt lat wcześniej, przed wpisaniem budynku do ewidencji budynków zabytkowych oraz, że wydając pozwolenie na budowę z 4 kwietnia 2000 r. Konserwator uzgadniał tylko ocieplenie i zmianę kolorystyki, a nie okna. Ponadto w tym piśmie Konserwator Zabytków poinformował, że Rada Miasta uchwałą z 27 kwietnia 2006 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Sobieskiego, Grunwaldzką, Chrobrego i 3 Maja, w którym ustalono ochronę konserwatorską historycznej zabudowy między innymi budynku przy ul. K. [...], zaś przedmiot ochrony stanowi kształt bryły, forma i detal elewacji, materiał elewacyjny i rodzaj pokrycia dachu. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prowadzi postępowanie w związku z wymianą okien w lokalach nr 2, 3 i 6. Na tej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego, w związku z czym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego nakazał doprowadzić obiekt budowlany do stanu poprzedniego przy czym, tak jak w poprzedniej decyzji, stwierdził, że okna powinny swym wyglądem nawiązywać do okien w lokalu nr 4. Skarżąca J. B. wniosła od tej decyzji odwołanie, w którym poza powtórzeniem zarzutów podniesionych w poprzednim odwołaniu, zarzuciła, że w innych budynkach w S. stosuje się okna z PCV, że nie była informowana o wystąpieniu organu pierwszej instancji do Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym pisał Miejski Konserwator Zabytków, został uchwalony po wymianie okien, a więc te roboty budowlane nie były z nim sprzeczne. Rozpoznając odwołanie skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że wobec ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz negatywnego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków doprowadzenie wykonanych przez skarżących robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe tylko poprzez demontaż stolarki okiennej z PCV i zamontowanie okien drewnianych z poprzednim wyglądem. Przede wszystkim zaś organ odwoławczy uznał, że dokonana przez skarżących wymiana okien wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Uzasadniając tą tezę stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Dalej stwierdził zaś, że w świetle tego przepisu wymiana stolarki okiennej w budynku położonym na terenie wpisanym do rejestru zabytków wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący od tej decyzji wnieśli skargę do sądu administracyjnego. W skardze poza zarzutami, które podnosili w dotychczas wniesionych odwołaniach, zwrócili uwagę, że organ administracji publicznej nie wykazał, iż wpisanie obszaru do rejestru zabytków jest tożsame z faktem wpisania budynku przy ul. K. [...] do rejestru zabytków. Z tego wywodzili, że wymiana okien w tym budynku nie wymagała pozwolenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż te roboty budowlane nie miały wpływu na chroniony układ urbanistyczny i pozwolenie konserwatora zabytków nie było wymagane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Uzupełniając odpowiedź na skargę na wezwanie Sądu organ administracji publicznej wyjaśnił, że uzależnienie zalegalizowania wykonanych przez skarżących robót budowlanych od uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków wynika z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ złożył też do akt kopię decyzji z 12 lutego 1979 r. o wpisaniu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego do rejestru zabytków. Nie złożył jednakże załącznika do tej decyzji, wyjaśniając w piśmie z dnia 12 czerwca 2007 r., iż mimo usilnych starań nie jest w stanie go przekazać. Ponadto złożył kopię pisma z 1 lutego 2007 r., które otrzymał od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierającego wykładnię prawa, według której wymiana stolarki okiennej i drzwiowej niepołączona z ingerencją w obiekt budowlany, polegającą na zmianie kształtu lub wielkości otworów okiennych lub drzwiowych, nie stanowi robót budowlanych objętych zakres uregulowania Prawa budowlanego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wobec tego, że organy administracji publicznej obu instancji w niniejszej sprawie ustaliły, a skarżący tego nie kwestionowali, że okna, które są przedmiotem sprawy, zostały wymienione w 2002 r., w pierwszej kolejności wymaga rozważenia, czy wymiana okien dokonana w tym czasie wymagała, jak przyjęły to organy administracji publicznej, zgłoszenia właściwemu organowi. Przez cały 2002 r. obowiązywał art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) o następującej treści: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast." W tym czasie obowiązywał też art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o treści: "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10." Przepisy te zostały zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm.), przy czym istotna dla niniejszej sprawy zmiana objęła tylko art. 29 ust. 2 pkt 1, który od dnia wejścia tej ustawy w życie, a więc od 11 lipca 2003 r., otrzymał treść: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych z zastrzeżeniem pkt 2, albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią." W obecnym stanie prawnym, wynikającym z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 163, poz. 1364) i obowiązującym od dnia 26 września 2005 r., przepis ten ma jeszcze inną treść, mianowicie "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków." Przez cały 2002 r. obowiązywała też definicja remontu, według której remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, z możliwością stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym oraz definicja robót budowlanych, przez które należało rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 i 8 Prawa budowlanego). Prawo budowlane nie definiowało natomiast pojęcia "obiekt zabytkowy". W związku z tym należy sięgnąć do obowiązującej w 2002 r. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. nr 98 z 1999 r., poz. 1150 ze zm.), gdzie do zabytków zalicza się dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, wpisane w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek oraz inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty (art. 4 powołanej ustawy). Na podstawie tak sformułowanej definicji zabytku można stwierdzić, że w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu, w którym mowa była o obiektach zabytkowych, chodziło o obiekty budowlane wpisane do rejestru zabytków lub obiekty budowlane, których charakter zabytkowy był oczywisty. W oparciu o zacytowane przepisy można stwierdzić, że ustalenie, iż wykonane przez skarżących w 2002 r. roboty budowlane, polegające na wymianie okien, wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, jest prawidłowe. W ocenie Sądu wymiana okien bez względu na to, czy następuje zmiana wielkości otworów okiennych jest remontem. Nie jest to bowiem czynność z zakresu bieżącej konserwacji, gdyż do takich czynności można zaliczyć odnowienie okien poprzez pomalowanie i inne drobne naprawy. Z drugiej strony wykonany remont nie wymagał pozwolenia na budowę, gdyż nie dotyczył obiektu zabytkowego w ustalonym wyżej znaczeniu, a więc wpisanego do rejestru zabytków lub którego charakter zabytkowy był oczywisty. Kwestia wpisania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, a więc domu przy ul. K. [...], do rejestru zabytków wymaga szerszego omówienia. Wielokrotnie w toku postępowania organy administracji publicznej powoływały się na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 lutego 1979 r. o wpisaniu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego S. do rejestru zabytków pod numerem [...]. Tymczasem, jak wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2007 r., brak jest załącznika graficznego do tej decyzji. Załącznik ten zaś określa, jak można ustalić na podstawie kopii decyzji znajdującej się w aktach, granice zespołu i różne strefy ochrony konserwatorskiej. Tak więc wszelkie ustalenia dotyczące tego, że dom przy ul. K. [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i oparte na wspomnianej decyzji z 12 lutego 1979 r. są niezasadne. Takiego ustalenia nie można było bowiem poczynić bez oryginału całej decyzji o wpisaniu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego do rejestru zabytków, a więc także bez załącznika do niej. Nie znając wspomnianego załącznika nie można przede wszystkim ustalić czy dom ten w ogóle znajduje się w granicach zespołu wpisanego do rejestru zabytków oraz nie można ustalić jaki jest ewentualny zakres jego ochrony konserwatorskiej. Niemniej na potrzeby oceny, czy remont tego domu wymagał pozwolenia na budowę, gdyż był on wpisany do rejestru zabytków lub jego zabytkowy charakter był oczywisty można na podstawie kopii decyzji z 12 lutego 1979 r. stwierdzić, że stanowiła ona o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, a nie konkretnego domu. Dom przy ul. K. [...] nie był więc wpisany do rejestru zabytków oraz jego charakter zabytkowy nie jest oczywisty i z tego powodu wykonany w nim remont nie wymagał pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący wymaganego zgłoszenia nie dokonali. Jakkolwiek dla oceny, czy wykonane roboty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi znaczenie ma stan prawny obowiązujący w 2002 r., czyli w czasie wykonania robót budowlanych, to konsekwencje prawne tego zdarzenia należy oceniać według przepisów, które obowiązywały w chwili wydania decyzji, chyba że co innego wynika z przepisów przejściowych później obowiązujących ustaw. W związku z tym zauważyć należy, że mimo licznych zmian Prawa budowlanego wykonane przez skarżących roboty budowlane wymagały i wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Różnie natomiast Prawo budowlane regulowało skutki tego rodzaju samowoli budowlanej. Różnie też w kolejnych ustawach zmieniających przepisy dotyczące samowoli budowlanej regulowano stosunek nowych przepisów do wszczętych już w tych sprawach postępowań. Wystarczy jednakże powiedzieć, że w art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 26 września 2005 r., postanowiono, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego, skoro w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto w kwietniu 2005 r., to zastosowanie będą miały to tego postępowania przepisy wówczas obowiązujące. Tak się składa, że są to przepisy, które obowiązują również obecnie. Są to przepisy regulujące rodzaj samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, do których nie można zastosować art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Kwestię tą reguluje art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm., obecnie Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli zostały wykonane roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nakazały doprowadzić obiekt budowlany do poprzedniego stanu. Przy czym uznały, że nie ma innej możliwości, gdyż wykonane samowolnie roboty budowlane są sprzeczne ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków. W związku z takim stanowiskiem organów nadzoru budowlanego rozważenia wymaga podstawowa kwestia, mianowicie, czy zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych można było uzależnić od stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, a jeżeli tak, to w jakiej formie organ ten powinien był wyrazić to stanowisko. W 2002 r. (a także obecnie) udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w wydaniu pozwolenia na budowę był przewidziany w art. 39 Prawa budowlanego. Zgodnie z ustępem pierwszym tego artykułu odbudowa, przebudowa, rozbudowa, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymagała uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast zgodnie z ustępem drugim tego artykułu pozwolenie na budowę w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło być wydane po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeżeli chodzi o roboty budowlane, których wykonanie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, to udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w tej uproszczonej formie postępowania administracyjnego był inny. Zgodnie z art. 30 ust. 1a do zgłoszenia należało dołączyć m.in. pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Takim odrębnym przepisem był art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, który stanowił, że wszelkie prace i roboty przy zabytkach wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto w razie dokonania właściwemu organowi zgłoszenia wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę organ, któremu to zgłoszenie dokonano, mógł w drodze decyzji nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę m.in. jeżeli uznał, iż wykonanie zgłoszonych robót budowlanych może pogorszyć stan dóbr kultury (art. 30 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Wówczas udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w postępowaniu administracyjnym przybierał formy właściwe dla postępowania, które kończyło się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie okien w mieszkaniu nr 1 w domu przy ul. K. [...] w S. mogło być uzależnione od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdyby okazało się, że dom ten jest wpisany do rejestru zabytków, skarżący byliby zobowiązani na podstawie art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury do zgłoszenia dołączyć zezwolenie tego organu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Po drugie, gdyby okazało się, że dom ten jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia wykonywania robót budowlanych mógłby wydać decyzję o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowałoby, że wydanie tej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego byłoby uzależnione od opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podobne obowiązki ciążyłyby na skarżących także wtedy, gdyby zgłoszenia robót budowlanych dokonali w obecnym stanie prawnym, gdyż obowiązek dołączenia do zgłoszenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynika z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zaś z obecnego brzmienia art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek uzyskania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wynika obowiązek uzgodnienia z tym organem pozwolenia na budowę w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków musiałoby przybrać formę decyzji administracyjnej, gdyby miało to być pozwolenie albo postanowienia, gdyby miała to być opinia lub uzgodnienie. W pierwszym przypadku służyłoby od niego odwołanie i ewentualnie skarga do sądu administracyjnego, w drugim służyłoby od niego zażalenie i ewentualnie skarga do sądu administracyjnego. Forma decyzji w przypadku pozwolenia jest uzasadniona tym, że art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, iż do kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków należy m.in. wydawanie, zgodnie z właściwością decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie, co powoduje, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. stosuje się w tych sprawach przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast forma postanowienia w przypadku opinii lub uzgodnienia jest uzasadniona treścią art. 106 k.p.a., regulującego w przypadkach przewidzianych przez przepisy szczególne współdziałanie organów w wydawaniu decyzji, z którego też wynika, iż od wydanego na podstawie tego przepisu postanowienia służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Stanowisko to mógłby także we wskazanej formie zająć Miejski Konserwator Zabytków, o ile na podstawie porozumienia z Wojewodą uzyskałby takie uprawnienia. W obecnym stanie prawnym obowiązuje porozumienie z 5 stycznia 2004 r. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez Gminę Miasta opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 7 z 2004 r., poz. 111. Wskazane formy współdziałania wojewódzkiego konserwatora zabytków przy zgłoszeniu robót budowlanych są przewidziane przez Prawo budowlane w razie dokonania zgłoszenia. W niniejszej sprawie chodzi jednakże o sytuację, w której inwestorzy zgłoszenia wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi nie dokonali. Przy czym chodzi o wykonanie bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych, do których stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, a nie art. 48 lub 49b Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wprost nie przewidują, aby stosując je można było wymagać od samowolnego inwestora robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków albo w stosunku do obiektów budowlanych lub obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Jednakże wskazanych przepisów nie można interpretować w taki sposób, aby samowolni inwestorzy byli w lepszej sytuacji niż osoby stosujące się do wymogów prawa. Wobec tego należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na samowolnych inwestorów obowiązek uzyskania tych pozwoleń, opinii lub uzgodnień, które byliby oni zobowiązani uzyskać, gdyby dokonali zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku wynika z tej części powołanego przepisu, w której mowa jest o nałożeniu obowiązku "wykonania określonych czynności". Poza tym taka wykładnia pozostaje w zgodzie z dokładniej uregulowanymi trybami usuwania innych rodzajów samowoli budowlanych. Mianowicie z art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że celem postępowania legalizacyjnego jest uzyskanie tych dokumentów, które z powodu naruszenia prawa polegającego na pominięciu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zostały złożone. Nie inaczej powinno być też w przypadku samowoli budowlanej, której legalizacja przewidziana jest w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedstawiona wykładnia zakłada też, że organy zobowiązane do wydania pozwolenia, zaopiniowania lub uzgodnienia nie mogą się od tego obowiązku uchylić z tego powodu, że roboty budowlane zostały wykonane. Ponadto pozwolenie, opinia lub uzgodnienie muszą być wydane w takiej formie, jaka byłaby wymagana, gdyby były one podejmowane w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych. Oznacza to, że także samowolny inwestor będzie miał prawo kwestionować stanowisko konserwatora zabytków przed organem drugiej instancji i ewentualnie przed sądem administracyjnym. W ten sposób uniknie się sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie. Mianowicie nakaz przywrócenia poprzedniego stanu okien w mieszkaniu nr 1 w domu przy ul. K. [...] w S. tak naprawdę został przesądzony w pismach Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 września 2005 r. i 4 listopada 2005 r., na które powołują się organy nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji, która ją poprzedziła. Skarżący jednakże nie mieli możliwości poddania zawartego w tych pismach stanowiska ocenie ani organowi drugiej instancji, ani sądowi administracyjnemu. Tym samym działanie organu administracji publicznej, jakim jest Miejski Konserwator Zabytków, mające istotny wpływ na ich sytuację prawną, zostało wyjęte spod kontroli instancyjnej oraz sądu administracyjnego, co narusza art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto należy zauważyć, że niedopuszczalne było powoływanie się na, jak to określały organy administracji publicznej, "wytyczne" Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie [...]. W odróżnieniu od pism Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 września 2005 r. i 4 listopada 2005 r., dotyczących konkretnej sprawy, pismo zawierające "wytyczne" ma charakter generalny i abstrakcyjny. Nie może ono jednak być podstawą wydania decyzji administracyjnej, gdyż akt ten nie może być w żadnym przypadku zaliczony do źródeł powszechnie obowiązującego prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołanie się na te wytyczne przez organ administracji publicznej tak, jak na obowiązujące prawo narusza nie tylko art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ale także art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz powołane przepisy, przewidujące dla stanowiska konserwatora zabytków formę decyzji lub postanowienia, a także art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów polegało na niezastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz na powołaniu się na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażone w powołanych przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej pismach, mimo że ani nie były to obowiązujące przepisy prawa, ani podjęte na podstawie ustawy akty współdziałania tego organu w wydaniu decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Naruszenie wskazanych przepisów miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uznały stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków za wiążące. Ponadto naruszenie wskazanych przepisów uniemożliwiło kwestionowanie przez skarżących stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, zaś nie można wykluczyć, że w świetle przedstawianych przez nich argumentów ochrona konserwatorska polegająca na przywróceniu poprzedniego stanu okien uznana zostałaby za nieuzasadnioną. Orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły też art. 7 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły dokładnie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności z powodu oparcia się na niepełnej decyzji o wpisaniu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego do rejestru zabytków nie jest prawidłowe ustalenie, iż dom przy ul. K. [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wprawdzie organy prawidłowo ustaliły, iż dom ten jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 kwietnia 2006 r., który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 72 z 2006 r., poz. 1502 w dniu 10 lipca 2006 r. i wszedł w życie 30 dni później, a więc obowiązywał już w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, jednakże konieczne jest jednoznaczne ustalenie, której z form ochrony zabytków podlega ten dom, gdyż od tego zależy sposób i forma współdziałania organów ochrony zabytków z organami nadzoru budowlanego. Mianowicie, jeżeli dom ten jest wpisany do rejestru zabytków lub znajduje się na obszarze wpisanym do takiego rejestru, współdziałanie to przybiera formę zezwolenia wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli zaś dom ten nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się na obszarze wpisanym do takiego rejestru, lecz jest objęty ochroną konserwatorską lub znajduje się na obszarze objętym taką ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, współdziałanie to przybiera formę uzgodnienia wydawanego w drodze postanowienia. W związku z objęciem domu przy ul. K. [...] ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą, która weszła w życie dopiero 10 sierpnia 2006 r. wyjaśnić trzeba, czy może ona mieć zastosowanie w sprawie skarżących, skoro wykonali oni samowolnie roboty budowlane w 2002 r. Otóż w ocenie Sądu może ona mieć zastosowanie do tych robót skoro obowiązuje ona w chwili podjęcia decyzji przez organ administracji publicznej. Należy jeszcze wyjaśnić, iż istnienie tej uchwały nie zwalnia organu od ustalenia, czy dom, o który w sprawie chodzi, jest objęty ochroną konserwatorską w związku z wpisaniem go lub obszaru, na którym się znajduje, do rejestru zabytków. Objęcie ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza bowiem ochrony na podstawie wpisu do rejestru zabytków. W takiej sytuacji jednakże miałyby zastosowanie skutki ochrony związane z wpisem do rejestru zabytków, gdyż skutki ochrony wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się do obiektów niewpisanych do rejestru zabytków i niepołożonych na obszarach wpisanych do tego rejestru. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uchylenie wskazanych decyzji powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Podczas tego ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten uwzględni przedstawioną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz wskazane istotne okoliczności, które dotychczas nie zostały właściwie wyjaśnione. W związku z tym w pierwszej kolejności ustali formę i zakres ochrony konserwatorskiej, której podlega dom przy ul. K. [...] w S. Następnie w zależności od dokonanych ustaleń nałoży na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia albo uzgodnienia, które winni byli uzyskać, gdyby zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie okien. Określając ten obowiązek organ nadzoru budowlanego będzie miał na uwadze rozgraniczenie kompetencji pomiędzy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Miejskim Konserwatorem Zabytków wynikające z porozumienia z dnia 5 stycznia 2004 r. Organ ten będzie miał też na uwadze, że nakaz przywrócenia poprzedniego stanu okien w mieszkaniu nr 1 w domu przy ul. K. [...] będzie mógł być wydany dopiero po ostatecznym i prawomocnym (w znaczeniu wyczerpania prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo upływu terminu do wniesienia takiej skargi) zakończeniu postępowań przed organami ochrony zabytków. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez nich wpis sądowy. Ponadto wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.