II OSK 1567/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. - Zakład Budowlany w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 85/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. - Zakład Budowlany w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną II OSK 1567/07 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w W. - Zakład Budowlany w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 20 marca 2006 r., w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, [...] Sp. z o.o. w W. - Zakład Budowlany w K. zgłosiła zamiar wykonania ogrodzenia dla zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, usytuowanych przy ul. [...] w G.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta G. wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia z uwagi na niezgodność zamierzenia z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. w zakresie zapewnienia przejścia wzdłuż granicy lasu o szerokości 10 m. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta G., decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia dla zespołu budynków mieszkalnych. Organ wskazał, iż realizacja zespołu budynków mieszkalnych objęta jest pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., które zapewnia przejście wzdłuż granicy lasu. Tymczasem zgłoszony przez stronę zamiar wykonania ogrodzenia uniemożliwia swobodne przejście wzdłuż granicy lasu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, iż wykonanie ogrodzenia stanowi odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu, od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz od obowiązującego w tamtym czasie miejscowego planu zagospodarowania terenu, a zatem nie spełnia warunków przepisu art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Wykonanie przedmiotowego ogrodzenia bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 285 kc poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony własności i przyjęcie, że organ administracji publicznej może w dowolnym trybie, bez przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego, ograniczyć prawo własności i to bez żadnego odszkodowania oraz obciążać prywatne nieruchomości służebnościami gruntowymi na cele publiczne. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, iż realizacja inwestycji polegającej na wybudowaniu zespołu budynków mieszkalnych nastąpiła w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. Ustalenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki dokonano w oparciu o treść obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdyni, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 4 lutego 1988 r. Zgodnie z wypisem z planu jednostka planistyczna obejmująca przedmiotową działkę stanowiła, że teren ten jest przeznaczony dla przedsięwzięć zintegrowanych budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego lub jednorodzinnego o wysokiej intensywności na działkach o powierzchni 140 - 300 m kw., przy czym istnieje obowiązek zapewnienia swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu o szerokości 10 m i zachowania odległości zabudowy od linii drzew co najmniej 15 m. Wskazane postanowienia planu zagospodarowania znalazły odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym znaczeniu stanowiły wiążący sposób zagospodarowania terenu. Tożsame warunki zamieszczone zostały w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przewidujący wymaganą odległość projektowanej zabudowy od linii drzew oraz swobodne przejście o szerokości 10 m. Warunki te zostały spełnione przez inwestora na etapie realizacji pierwotnej inwestycji. Z tego też powodu, kierując się dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji wnosząc sprzeciw, prawidłowo zakwestionował legalność zgłoszenia. Zgłoszenie to bowiem obejmowało inwestycję sprzeczną z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającej wiążące warunki dla realizacji inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, iż ingerencja planistyczna w prawo własności nie prowadzi do odjęcia tego prawa, a określa tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Ograniczenia prawa własności wynikające z ustaleń planów przestrzennych są zaś skuteczne, gdy zostały wprowadzone z zachowaniem przepisów o planowaniu przestrzennym. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia: - przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przede wszystkim art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 285 kc przez przyjęcie, że organ administracji może bez wywłaszczenia ograniczyć prawo wykonywania własności i obciążyć nieruchomość prywatną służebnością gruntową na cele publiczne; - przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 10 § 1 kpa przez przyjęcie, że organy administracji zwolnione są w toku prowadzonego postępowania od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż docenia moc i znaczenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale jego zdaniem nie można ich stosować w zupełnym oderwaniu od innych przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego, regulujących materię szczególnej ochrony własności w demokratycznym państwie prawa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu nie mogą wpływać w żaden sposób na ograniczenie prawa własności od tej nieruchomości ani nie mogą kreować nieodpłatnie ograniczonych praw rzeczowych na rzecz osób trzecich bądź na cele użyteczności publicznej. W ocenie strony obie decyzje pozbawiły właściciela nieruchomości prawa do swobodnego korzystania z niej, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje grodzenia nieruchomości budowlanych, nawet jeśli są położone w sąsiedztwie lasu. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym najbardziej doniosłym jest zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 285 kc. Został on tak sformułowany, iż z aprobatą Sądu I instancji spotkała się taka wykładnia tych przepisów, w świetle której organ administracji może w dowolnym trybie, bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, ograniczyć prawo wykonywania własności oraz obciążyć nieruchomość prywatną służebnością gruntową. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż poza sporem pozostaje fakt, iż prawo własności stanowi konstytucyjnie chronioną wartość. Nie ulega jednak wątpliwości, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, a prawna dopuszczalność ograniczenia wykonywania prawa własności znajduje swe źródło już w treści Konstytucji RP. Jak to bowiem wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Również wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 140 kc potwierdza powyższą zasadę, dopuszczając ograniczenia wynikające z ustaw i zasad współżycia społecznego. I choć prawo własności jest instytucją prawa cywilnego, to granice treści tego prawa w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). I tak, z brzmienia poprzednio obowiązującego art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 6 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis gminny, stanowi zatem część systemu prawnego państwa. Dokonuje on ustalenia przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu objętego planem i może stanowić o wyłączeniu możliwości zabudowy nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane z uwagi na istniejący interes publiczny. Powyższe oznacza, iż właściciel nieruchomości musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ograniczenia te nie mogą być postrzegane jako niedopuszczalny, z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, zamach na prawo własności. W rozpoznawanej sprawie, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdyni, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 4 lutego 1988 r., dotyczące konieczności zapewnienia swobodnego przejścia - o szerokości 10 m - wzdłuż granicy lasu zostały inkorporowane do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r., jak również zamieszczone zostały w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. W konsekwencji, projekt budowy ogrodzenia nie spełniał warunku zgodności z postanowieniami ustawy - Prawo budowlane, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skoro tak, to prawidłowo została zakwestionowana legalność dokonanego przez Spółkę zgłoszenia. Ponadto warto podkreślić, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 2), jak i ustawa Prawo budowlane (art. 5) nakazują poszanowanie interesu osób trzecich w toku procesu inwestycyjnego związanego z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości. Ochrona interesów osób trzecich, wynikająca z przepisów wymienionych ustaw, dotycząca zapewnienia swobodnego, szerokiego dostępu do lasu, stanowi zatem ograniczenie podmiotowych uprawnień właściciela na rzecz uprawnień innych podmiotów, którzy bądź to mają tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości, bądź to są członkami tej samej wspólnoty samorządowej. Tym samym uznać należy, iż prawo własności można ograniczyć ze względu na inną wartość, podlegającą mocniejszej ochronie, którą w rozpoznawanej sytuacji będzie interes publiczny. Jak wynika z powyższych rozważań, prawo własności doznaje uszczerbku w granicach wyznaczonych art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia powyższych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów, skoro normy te ze swej natury, w ramach prawnie dopuszczalnych granic, naruszają interes prawny właściciela. Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia art. 285 kc, który dotyczy ustanowienia służebności gruntowej, to wypada jedynie stwierdzić, iż przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, skutkiem czego Sąd I instancji nie mógł dokonać jego wykładni. Tym samym zarzut naruszenia art. 285 kc należy uznać za chybiony. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to podkreślenia wymaga, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego konkretnego przepisu p.p.s.a., podnosząc jedynie zarzut naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 10 § 1 kpa. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wskazanie samych tylko przepisów kpa nie może być uznane za samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Rozwiązania wprowadzone p.p.s.a. regulują bowiem w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), której art. 59 zawierał odesłanie do enumeratywnie wymienionych tam przepisów kpa, w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wprowadzenie pełnej regulacji p.p.s.a. powoduje, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa, a zatem nie można, czyniąc sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kpa, co też wadliwie uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Skoro zaś podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało zarzucić ewentualnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi mimo naruszenia przepisów kpa w toku postępowania administracyjnego bądź wskazanie na naruszenie innego przepisu p.p.s.a. Zarzut taki w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został postawiony, a w konsekwencji również uczyniony zarzut naruszenia przepisów postępowania - w opisanych okolicznościach - należy uznać za nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7