VII SA/Wa 543/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala vSygn. akt VII SA/Wa 543/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku I. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miast P. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia strychu na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Organ podniósł, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym, jest każdy, czyjego interes prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Stronami postępowania nieważnościowego będą podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał ponadto na przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda Wielkopolski stwierdził więc, iż I. P., jako osobie posiadającej przydział lokalu mieszkalnego nr [...] na warunkach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., które jest ograniczone prawem rzeczowym do lokalu, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2003 r. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przeważa pogląd, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Wskazał również, iż w szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego jednak po spełnieniu pewnych wymogów, a mianowicie: członek spółdzielni musi legitymować się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenia warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. P., podnosząc, iż swój interes prawny upatruje w art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 e, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto wskazała, iż członkowstwo w spółdzielni mieszkaniowej połączone z prawem rzeczowym ograniczonym, nie ubezwłasnowolnia jej oraz nie pozbawia jako właściciela mieszkania własnościowego prawa do roszczenia ochrony uzasadnionego interesu prawnego. Nadto skarżąca powołała się na przepis art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 30 § 1 k.p.a. oraz na art. 251 oraz 222 § 2 k.c. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż źródłem interesu prawnego w przypadku członka spółdzielni są m.in. przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. Organ wskazał, iż przepisy tego aktu nie przyznają członkom spółdzielni bezpośrednio prawa do korzystania i rozporządzania majątkiem spółdzielczym, którym to majątkiem rozporządza spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy. Tym samym członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają własnego interesu prawnego, aby w stosunkach zewnętrznych podważać decyzje nie adresowane do nich jako do stron w znaczeniu materialnoprawnym. Członek spółdzielni reprezentowany jest przez Zarząd i co do zasady nie ma własnego interesu prawnego w prawach dotyczących inwestycji na terenie Spółdzielni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż od powyższego stanowiska dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Zatem dopiero wykazanie przez osobę domagająca się wszczęcia postępowania, iż zostały naruszone przepisy prawa pozwala na ustalenie jej praw strony w konkretnym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż powołane przez skarżącą przepisy art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również przepisy Kodeksu cywilnego, nie mogą stanowić podstawy do uznania I. P. za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. P., zarzucając zaskarżonej decyzji, że pomimo bardzo konkretnych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie poddał ich merytorycznej ocenie. Skarżąca podniosła, iż naruszeniem jej uzasadnionego interesu umocowanego w prawie, w art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ust. 1 pkt 1 e ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest utworzenie klatki schodowej budynku na stropie, który jest sufitem jej mieszkania. I. P. wskazała, iż użytkowanie klatki schodowej wywołuje w jej mieszkaniu uciążliwe drgania, dudnienie i hałas przekraczający wskazania Polskich Norm. Podniosła również szereg okoliczności przemawiających, w jej ocenie, za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2003r. Skarżąca powołała się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1789/96, w którym zawarty jest podgląd, iż "uprawnienie do kwestionowania decyzji dotyczącej budowy prowadzonej na nieruchomościach sąsiednich przysługuje osobom trzecim w takim zakresie, w jakim decyzja ta narusza ich usprawiedliwione interesy". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec, czego skarga podlega oddaleniu. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną. Skutecznie żądać może wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej lub postanowienia tylko strona postępowania administracyjnego tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu będzie stanowić przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a, czyniącym stroną każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jednie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że I. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2003 r. Jak wynika z akt sprawy I. P. legitymuje się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony występował w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni i co do zasady członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma własnego interesu prawnego w sprawach dotyczących inwestycji na terenie Spółdzielni. Jeżeli postępowanie dotyczy interesów prawnych spółdzielni wynikających z jej własności lub prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości, nie uzasadnia to udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jedynie w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż skarżąca nie wskazała żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swojego lokalu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który ma miejsce w niniejszym przypadku, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Uprawnień do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego I. P. nie może wywodzić z przepisów art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Kodeksu cywilnego, jak również z przepisów konstytucji RP, gdyż przepisy te nie dają jej takiego uprawnienia. Racje merytoryczne uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogły być, wbrew oczekiwaniom skarżącej, merytorycznie rozpatrzone przez organy, wobec braku przymiotu strony w omawianym postępowaniu. Na marginesie wskazać należy, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2003 r. zostało wszczęte postępowanie z urzędu, tym samym decyzja ta zostanie poddana kontroli w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.